Hatalmi matematika

Mintegy két és fél évvel ezelőtt majdnem lehetetlen feladatra vállalkozott valamivel több mint száz lelkes ember, akiket Európai Konvent néven ismert meg a világ. Fejükbe vették, hogy egységes jogi szövegbe öntik, ha úgy tetszik, újrafogalmazzák az Európai Unió egyre nehezebben áttekinthető belső viszonyait. Az EU az elmúlt másfél évtizedben szinte futószalagon gyártotta az egymásra épülő szerződéseket, már-már követhetetlenné téve az integráció pályáját. Mindezek nyomán ma már nem csak a kívülállók számára érthető nehezen, hanem esetenként a bennfenteseknek is komoly fejtörést okoz annak kibogozása, miért is felelős az unió, és miért annak egyes tagállamai, illetve régiói.

Uniós „családi fotó”. Éleződő ellentéteket lepleznek a mosolyok.

INTEGRÁCIÓPÁRTI SIKER. Ám az ilyesfajta tisztázás soha sem mentes bizonyos kockázatoktól. Így fennállt például a veszély, hogy újra összecsapnak az EU fejlődéséről és céljairól vallott, sokszor egymással homlokegyenest szembenálló nézetek, amelyek egyensúlyán a ma Európája alapul. Nos, bár előzetesen voltak ilyen félelmek, az uniós vezetők által múlt pénteken véglegesen elfogadott európai alkotmány inkább azoknak jár a kedvében, akik lendületesen tovább akarják vinni az integrációt és kiterjeszteni azt olyan újabb területekre, mint a bel- és igazságügyi együttműködés, vagy a társadalombiztosítási rendszerek fokozatos összehangolása. Az alkotmány ugyanis, ha a sokak által reméltnél szerényebb mértékben is, de tovább szűkíti azoknak a kérdéseknek a körét, ahol a tagállamok vétózhatnak. Ott pedig, ahol továbbra is az „egyhangúság” a követelmény – mint az adózásnál, a szociális-munkajogi szabályoknál vagy a közös védelmi politikánál -, a tagállamok egy kisebb csoportja szorosabb együttműködésre léphet egymással anélkül, hogy ezzel véglegesen kirekesztene másokat.

Nem lehet mindent egyszerre Éles szavakkal bírálta a harmadik müncheni „gazdasági csúcs” néhány részvevője a készülő európai alkotmányt. A BMW-alapítvány által rendezett, vállalatvezetőket, politikusokat és neves kutatókat felvonultató konferencián – amely az alaptörvény véglegesítésével foglalkozó brüsszeli Európai Tanács-üléssel párhuzamosan zajlott a bajor fővárosban – többen az öreg kontinens gazdaságára negatívan ható túlzott szociális érzékenységgel vádolták a készülő alaptörvény-tervezetet. „Nem lehetséges egyszerre fenntartani a nyugat-európai jóléti államot, valamint az unió minden polgára számára biztosítani a szabad munkaerő-áramlást és a szociális jogokat. A közgazdasági törvényszerűség azt diktálja, hogy az egyiket fel kell áldozni a másik kettő oltárán” – fogalmazott a rangos hallgatóság előtt Hans-Werner Sinn, a tekintélyes müncheni gazdasági kutatóintézet, az Ifo vezetője. Sinn szerint az új Európának liberális alapelveken kell nyugodnia, a szabad munkavállalást ezért mindenki számára biztosítani kell. Ha viszont ezzel párhuzamosan – amint az az alkotmány szövegében olvasható – korlátok nélkül kiterjesztik a szociális juttatásokat, az néhány éves távlatban maga alá temetheti a jóléti államot. Sinn álláspontját a szerinte „gazdasági kudarccal” végződött német újraegyesítéssel támasztotta alá. A nyugati szociális juttatások kiterjesztése a keleti tartományokra komoly munkanélküliséghez vezetett, no és ahhoz, hogy a jóléti szakadék Németország keleti és nyugati része között nemhogy csökkent, hanem egyenesen nőtt az utóbbi években. Mindez annak a következménye, hogy a jóléti állam a magángazdaság versenytársává lépett elő a munkaerőpiacon, és ebben a versenyben a „piac” vesztésre áll. „A német gazdaság jelenlegi gondjai jórészt ebből adódnak” – érvelt a müncheni professzor. Európának tanulnia kellene a német példából, ellenkező esetben néhány év múlva húsz „Kelet-Németországot” találunk majd a kontinensen. Ezt elkerülendő Sinn szerint a jóléti juttatásokat „decentralizálni” kell, az egyes tagállamok teherbíró-képességéhez igazítva. Ám ez új megközelítését kíván a tagállamok politikusaitól. A mindenkinek egyforma juttatásokat biztosító szociális Európa illúzióját fel kell adni, ehhez azonban egy új alkotmányra van szükség – mondta a „big business” és néhány politikus, így a bajor államminiszter támogatását érzékelhetően maga mögött tudó Sinn. Némi malíciával a befolyásos intézet vezetője még azt tette hozzá, hogy a várható brit vétó hamarosan új pályára állíthatja az európai alkotmányozás alig néhány évre visszatekintő folyamatát. MARTIN JÓZSEF PÉTER, MÜNCHEN

Az alkotmányos vita is jól illusztrálta, hogy noha az uniós szuperállammal való riogatás alaptalan, az európai projekt mára meglehetősen érett szakaszba lépett. Már nem a belső piaci határok lebontásáról vitatkozunk, mint a nyolcvanas évek második felében, hanem arról, hogy legyen-e európai főügyész – mutatnak rá brüsszeli elemzők. Az integrációs folyamat immár olyan, a nemzeti hagyományokhoz és jogrendszerhez szorosan kötődő területeket „kóstolgat”, mint az adózás vagy a büntetőjog. Tony Blair kormánya például mindent elkövetett azért, hogy garanciákat kapjon: az alapvető jogok kötelező erővel bíró európai chartája nem áshatja alá a sztrájkjogra vonatkozó brit törvényeket. Mivel az alkotmány csak elveket rögzít, a gyakorlat dönti majd el, hogy ez mennyire sikerült.

Részben éppen a többiekétől eltérő rendszere, részben euroszkeptikus hagyományai (közvéleménye) és saját meggyengült pozíciója miatt a hosszúra nyúlt alkotmányozási folyamat utolsó szakaszában a brit kormány játszotta a „fenegyerek” szerepét, akinek ellenkezése miatt az alkotmányt végső formába önteni hivatott, tavaly szeptemberben kezdődött kormányközi konferencián a legtöbbször kellett hozzányúlni a még az Európai Konvent által kidolgozott szövegtervezethez. Tony Blair kikötötte, hogy az adó- és a szociális politikában, a kül- és biztonságpolitikában, valamint a büntetőjogban szó sem lehet a nemzeti vétójog feladásáról. Mindazonáltal még csak nem is ezzel „hatotta meg” igazán uniós partnereit, hanem azzal, hogy komoly hazárdjátékba kezdve referendumot készül kiírni Nagy-Britanniában az alkotmányról, növelve annak valószínűségét, hogy a nagy kínok árán összehozott dokumentum sohasem lép életbe.

HÁROM KULCSKÉRDÉS. A brit „tilos tábláktól” eltekintve a múlt csütörtökön összeült uniós csúcstalálkozóra lényegében már csak három intézményi kérdés tisztázása maradt. Mégsem lehetett alábecsülni a tétet, hiszen a legfogósabb nyitott kérdés, a szavazati rendszer még 2000 végén Nizzában elfogadott reformja tavaly decemberben egyszer már zátonyra futtatta az alkotmányozási folyamatot. Mostanra azonban gyökeresen változott a helyzet, hiszen a múlt év végi kudarc első számú okának tekintett Lengyelország és Spanyolország a kormány(fő)váltások után határozott készséget mutatott a kompromisszumra. Ráadásul mindenki tisztában volt vele, hogy egy újabb sikertelen nekifutás még rosszabb színben tüntette volna fel az Európai Uniót, amelynek a csúcsot megelőző hétvégén már zsinórban másodszor nem sikerült elegendő – az 50 százalékos részvételi arányt meghaladó számú – szavazót mozgósítania az ötéves ciklus végével most megrendezett európai parlamenti választásokon.

A „sikerre ítélt” összejövetel azonban a tradíciókhoz hűen kőkemény bokszmeccset hozott, ahol az unión belüli nemzeti hatalmi pozíciók álltak a középpontban. A célegyenesbe fordulva immár mindenki elfogadta, hogy a 25 tagú unión belüli hatékony döntéshozatalt az szolgálja a legjobban, ha a jövőben áttérnek a kettős többség rendszerére, amelyben a tagállamok és a lakosság egy meghatározott százaléka szükséges egy döntés elfogadásához. Az Európai Konvent azt javasolta, hogy egy döntéshez a tagállamok 50 százalékának szavazatára legyen szükség, amelyek a lakosság 60 százalékát képviselik. A lengyelek és a spanyolok azonban, akik a legtöbbet veszítenek az új szisztémával, a százalékküszöbök növelésére helyezték a hangsúlyt, hogy azáltal javítsák lehetőségeiket a blokkolásra ott, ahol a minősített többségi döntés szabályai az irányadók. A négy nagy tagállam – Németország, Franciaország, Nagy-Britannia és Olaszország – számára ugyanakkor az Európai Konvent-féle javaslat jelentette a legnagyobb garanciát arra, hogy egy, számbelileg a kis országok által dominált unióban megőrizhetik a befolyásukat.

Az uniós alkotmány dióhéjban • Az eddigi uniós szerződéseket egyetlen alkotmányos szöveg váltja fel • Az Európai Unió egységes jogi személy lesz (helye lehet például nemzetközi szervezetekben) • Világosabban elkülönülnek az uniós és a nemzeti hatáskörök • Ki lehet lépni az EU-ból • Az Alapvető Európai Jogok Chartája jogilag kötelező érvénnyel bír majd • Húsz új területen szűnik meg a nemzeti vétójog (s csak mintegy 40 kérdésben marad fenn) • A megerősített együttműködés könnyebbé válik, de nem lehet kirekesztő • A közös védelmi politikának az alkotmány teljesen új dimenziót ad • Bővül az Európai Parlament jogköre és a nemzeti parlamentek ellenőrző szerepe • Az EU-nak külügyminisztere lesz, saját diplomáciai szolgálata, az állam- és kormányfők csúcstalálkozóit jelentő Európai Tanácsnak pedig állandó elnöke • Az Európai Bizottságba 2014-ig mindenki küldhet tagot; ezt követően már csak a tagállamok kétharmadának lesz biztosa, de 5 éves ciklusonként az egyenlő rotáció elve alapján váltják egymást • Az Európai Parlament tagjainak létszáma nem haladhatja meg a 750 főt • A Miniszteri Tanácsban egy döntés akkor lesz érvényes, ha a tagállamok minimum 55 százaléka és a lakosság minimum 65 százaléka felsorakozik mögötte

Mindezek ellenére az alkotmány spanyol és lengyel támogatásának megszerzése érdekében belementek abba, hogy a döntések elfogadásához szükséges tagállami arányt 55 százalékban, a népességarányt pedig 65 százalékban határozzák meg. Több mint egy tucat, önmagát mellőzöttnek érző kis és közepes méretű állam – köztük Magyarország – ugyanakkor szívós küzdelmet folytatott a két arányszám közti 10 százalékpontos különbség csökkentéséért, mert ezek viszont abban voltak érdekeltek, hogy a számukra kedvező tagállami arányt felfelé (mondjuk 58 százalékra) módosítsák. Azzal vigasztalódhattak, hogy az alkotmány kimondja: hiába alkot majd három nagy tagállam népességaránya alapján blokkoló kisebbséget, egy negyedik országra is szükség lesz egy törvényjavaslat leszavazásához.

HIÁBAVALÓ SZÁMHÁBORÚ? Bár a végleges szavazati rendszert sokan egy bonyolult „felsőfokú matematikai” egyenlethez hasonlítják, számtanilag furcsa módon hat és félszer hatékonyabb döntéshozatalt tesz lehetővé, mint a novembertől érvényes nizzai rendszer, amelyben minden tagállamnak meghatározott mennyiségű szavazati súlya van. A végeredménnyel egyébként a legjobban a négy nagy tagállam jár, amelyek a jövőben elméletileg könnyebben vihetik majd keresztül az akaratukat. A számháború jelentőségét ugyanakkor zárójelbe teszi, hogy lesz-e egyáltalán olyan kérdés, amelyben a közösség négy legnagyobb tagja teljesen egy követ fúj. Jelenlegi vezetőik viszonyát elnézve nem nagyon kell ilyentől tartani,.

Az ellentétekre máris jó példa volt a múlt hétvégi csúcstalálkozó másik slágertémája, a novemberben hivatalba lépő következő Európai Bizottság elnökének kiválasztása. A vita nyíltan felszínre hozta a francia-német és a brit-olasz páros közötti mélyülő ellentéteket, amit egyes elemzők egyenesen hatalmi harcnak neveznek. Tony Blairt és számos más ország vezetőjét mélyen irritálta, ahogyan Berlin és Párizs mások véleményére fittyet hányva, „megfellebezhetetlenül” letette a voksot Guy Verhofstadt belga miniszterelnök mellett, annak ellenére, hogy róla eleve tudvalevő volt: túlzottan föderalista beállítottsága és az iraki háborúban Amerikával szembehelyezkedő álláspontja miatt megosztja az unió tagországait. A briteket, ha lehet még jobban felingerelte, hogy Jacques Chirac francia köztársasági elnök közölte a sajtóval, nincs esélye olyan politikusnak, akinek országa az eurózónának és a belső határellenőrzést felszámoló schengeni egyezménynek sem tagja. Kimondatlanul is Chris Patten brit EU-biztosra célzott, akit az egy héttel korábbi európai választásokon győztes konzervatív Európai Néppárt (EPP) Silvio Berlusconi olasz kormányfő közvetítésével jelölt. Nem kizárhatóan azért, hogy a franciák és a németek jelöltjét kigolyózza, ami sikerült is, hiszen mind Verhofstadt, mind Patten visszalépett, miután nem gyűlt össze a jelölésükhöz szükséges szavazatmennyiség.

A kudarc most megnyithatja az utat olyan, eddig a háttérben meghúzódó politikusok előtt, mint Wolfgang Schüssel osztrák kancellár, Anders Fogh Rasmussen dán miniszterelnök, José Manuel Barroso portugál kormányfő, vagy Michel Barnier jelenlegi francia külügyminiszter. Valószínűleg sok veszekedéstől kímélte volna meg az uniós vezetőket, ha kötélnek állt volna Jean-Claude Juncker, a kollégái által nagyra becsült luxemburgi miniszterelnök. Ő azonban ezerszer elismételte, hogy nem érdekli ez a poszt, noha nem lehet teljesen kizárni, hogy a következő napokban mégis beadja a derekát (az EU vezetői néhány héten belül újra találkoznak).

Chirac és Juncker. A luxemburgi kormányfő mindenkinél favorit.

MAGYAR SZEMPONTOK. A magyar kormány az alkotmányos vita során viszonylag kis számú, jól megfogható témára összpontosította a figyelmét, miközben néhány látszólag fontos kérdésben nem foglalt el határozott álláspontot. Az Európai Bizottságba 2014-ig minden ország küldhet tagot, és siker, hogy az ezt követő 15 évből is 10 esztendeig lesz magyar biztos a testületben. Az alkotmány a kisebbségekre való hivatkozást is tartalmaz, ami talán a legfontosabb magyar törekvés volt. A megerősített együttműködés szabályait úgy fogalmazták meg, hogy az nem hoz létre választóvonalakat az unión belül. A magyar külügyminiszter arra is biztosítékot lát, hogy a közös európai védelmi politika nem gyengíti majd meg a transz-atlanti szövetségi rendszert. A szavazati szisztémánál viszont annak ellenére nem sikerült keresztülvinni a magyar elképzeléseket, hogy 12 másik ország is velünk tartott.

Az európai alkotmány elfogadása fölött érzett felhőtlen örömre árnyékot vethet, hogy az EU több tagállamában is népszavazást tartanak majd a dokumentumról, és a siker korántsem vehető készpénznek. Különösen így van ez Nagy-Britanniában, ahol, ha most rendeznének referendumot, az nagy valószínűséggel elbukna.