Már az is ritkaság, ha egy új törvényről a hatálybalépése után több jót, mint rosszat hallani. A tavaly novembertől hatályos közbeszerzési jogszabály pedig ilyen: úgy tűnik, bevált, és éves szinten akkora megtakarítást eredményez, mint a honvédelemre szánt pénzek összesen. Ez azonban nem jelenti azt, hogy máris ne körvonalazódnának azok a pontok, ahol a jogszabály módosításra érett.
Szeged önkormányzata még tavaly október utolsó napjaiban határozott arról, hogy közbeszerzési eljárás keretében újíttatja fel villamosait. E célból november első napjaiban ajánlati felhívást tett közzé. Bár a beérkezett öt ajánlat közül egy cseh vállalaté az eredetileg megkövetelt műszaki paraméterektől homlokegyenest eltért, minthogy kevesebbe került, mégiscsak az ő ajánlatát fogadta el. A tiltakozó konkurenciával pedig kajánul közölték: reklamációjuknak csak akkor volna alapja, ha az eljárást a közbeszerzési törvény hatálybalépése után indították volna.
Kétségkívül igaz, néhány nappal később, november elsejétől, azaz a törvény hatálybalépésétől mindezt már csak jóval bonyolultabb eljárás keretében intézhették volna el. Egy magyar város önkormányzatának ekkor például azt is mérlegelnie kellett volna: elfogadja-e inkább a másik cég ajánlatát – akár 10 százalékkal drágábban is -, hiszen ezzel a hazai ipart segítette volna munkához. A közbeszerzési törvény ugyanis legfeljebb ekkora arányban, de lehetővé teszi, hogy az ajánlatkérők drágább megoldást válasszanak – csak azért, hogy ezzel a hazai munkahelyeket védjék. A magyar ipar védelmének álszent és működésképtelen megoldása ez – amely a gyakorlatban legfeljebb csak az építőipari beruházásoknál érvényesül -, hiszen az amúgy is szűkös forrásokból gazdálkodó költségvetési szférától aligha várható el, hogy – önszántukból, kincstári többlettámogatás nélkül a drágább megoldást válasszák.
– Aki ezt a passzust a törvénybe iktatta, az csupán egy politikai piros pontot akart magának szerezni – véli Gálszécsy András, a Közbeszerzések Tanácsának (KT) alelnöke, aki azonban összességében sokkal jobb véleménnyel van a közbeszerzési jogszabályról. Szerinte nem igazolódtak azok a félelmek, amelyek a hosszan vajúdó törvény-előkészítési szakaszban, majd az új törvény országgyűlési megalkotásakor betarthatatlannak, nehézkesnek bélyegezték azt. Éppen ellenkezőleg: – A legfontosabb tapasztalat szerencsére az, hogy a törvény működik – állítja Gálszécsy.
Több jogi szakember ugyanakkor a törvény EK-jogharmonizációs problémáira hívja fel a figyelmet. Habár a közbeszerzés nem szerepel a társulási szerződésként közismert Európai Megállapodásban megnevezett kiemelten harmonizálandó jogterületek között, a Fehér Könyv ajánlásaiban részletesen foglakozik ezzel a kérdéskörrel. A két dokumentummal történő összevetés több ponton is feszültséget mutat. Így például a közbeszerzési törvény nincs összhangban az Európai Megállapodás külföldiek elbírálásáról szóló passzusával, és a jogorvoslati lehetőségek is elnagyoltak a Fehér Könyv ajánlásaiban szereplő követelményekhez képest.
A magyar jogszabály persze a jogharmonizációs problémáktól függetlenül még jól működhet. Ennek jele az eleddig megjelent közel 900 pályázati felhívás, valamint az, hogy a KT-hez és titkárságához folyamatosan érkeznek az egyes szakaszok értelmezését, fogalmak tisztázását kérő levelek. A legfontosabb kérdésekben ezek az orientáló értékű ajánlások már meg is születtek, így azért annak, aki tényleg érvényesíteni akarja a törvény szellemét, ez maradéktalanul módjában is áll. Az persze egy más kérdés, ha nem is akarja…
A honvédelmi tárca például éppen a Belarussziából származó T-72-es harckocsik 2,6 milliárd forintra rúgó beszerzése esetében (Figyelő 1996/16.) hozakodott elő olyan magyarázattal, ami jogilag nem támasztható alá. Nem tartották ugyanis a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozónak ezt a rendkívüli vásárlást, mivel – szólt az indoklás – az “már hadrendbe állított fegyverzetre” nem vonatkozik. Persze még az is lehet, hogy igazuk van – csak éppen ilyen tartalmú nyilvános jogszabály nem létezik. A hatályos közbeszerzési törvény módot adott volna a HM illetékeseinek arra, hogy megfelelően indokolják eljárásukat – már amennyiben a jog iránt nagyobb alázatot tanúsítanak. A közbeszerzési törvény ugyanis lehetőséget nyújt tárgyalásos eljárás lefolytatására többek között akkor is, ha a beszerzés kedvező feltételei csak rövid ideig állnak fenn és ezek a kedvező körülmények más típusú eljárás esetén meghiúsulnának.
A Figyelő által megkérdezett nagy ajánlatkérők, illetve -tevők egybehangzóan állítják: általában nem tapasztalnak olyan szándékot, amely arra irányulna, hogy a törvényt az érintettek megkerüljék. A KT döntőbizottsága eddig csak egyetlen esetben rótt ki bírságot azért, mert célzott pályáztatás tényét állapította meg, azaz – miként a népjóléti miniszter ominózus és végül elmaradt BMW-beszerzése esetén is – a pályázati feltételeket “testre szabva” írták ki.
Természetesen, mint minden törvényben, ebben is akadnak kiskapuk. A rejtekutak e törvény keretében felettébb erkölcstelen kibúvót nyújtanak. A törvény 60. szakaszának “e” pontja ugyanis lehetővé teszi, hogy azért nyilvánítsanak egy nyílt pályázatot eredménytelennek, mert az ajánlatkérő a törvényben meghatározott időre az ajánlatokat nem bírálja el. Azaz az eljáró mulasztása miatt, az ő hibájából válik eredménytelenné egy olyan eljárás, amire sok ember készült, tetemes időt, pénzt, energiát fektetett be, ráadásul az ajánlattévők ajánlatuk benyújtásával információkat szolgáltattak ki magukról. Gálszécsy András a törvényt ezen a ponton úgy módosítaná, hogy kifejezetten megbüntetné a mulasztást vétlenül vagy szándékosan elkövető ajánlatkérőt, akit arra kötelezne, hogy kizárólag nyilvános formában indíthasson eljárást, de azt kötelezően ki kelljen írnia. Már csak azért is, mert előfordult olyan eset, hogy a pályázat kiírója miután nem hirdetett nyertest, nyugodtan tárgyalásos formára tért át. Mellesleg statisztikával nem alátámasztott megfigyelés, hogy egyre szaporodik azoknak a hirdetményeknek a száma, amelyek egy-egy tárgyalásos eljárás sikeres lezárulásáról adnak hírt anélkül, hogy a tárgyalások megindulásának tényét előzetesen közölték volna – holott erre a jogszabály kötelezi a beszerző felet.
Ezekkel a kiskapukkal együtt úgy tűnik, hogy a jogalkotó egyik legfontosabb szándéka – miszerint a közbeszerzési törvény a tiszta, átlátható, korrupciómentes közpénz-felhasználást hivatott elősegíteni – elenyésző számú kikerülési kísérlet mellett a gyakorlatban mégiscsak megvalósulóban van. A nagy szervezetekben dolgozó és beszerzéssel foglalkozó szakemberek egybehangzóan állítják: kifejezetten élvezik, hogy a törvény tisztább viszonyokat teremtett, és még a gyanú árnyékát is eloszlatja felőlük.
Arra, hogy a törvény a korábbiaknál mindenképpen tisztább helyzetet teremtett, az is utal, hogy sokan az értékhatárok felemelése mellett érvelnek, vagyis azt szeretnék, ha úgymond kisebb értékű beszerzéseiket nem kellene kényelmetlen eljárásokkal megzavarni. A jelenlegi értékhatár ugyanis építőipari beruházásoknál 20, anyagbeszerzéseknél 10, szolgáltatások igénybevételénél pedig 5 millió forint. Talán az építési, felújítási munkák kivételével egyik összeghatárra se lehet a magyar költségvetési szféra jelenlegi helyzetében azt állítani, hogy alacsony lenne. Az értékhatárok esetleges megváltozatása legközelebb egyébként az 1997. évi költségvetési törvény keretében várható.
Ezen a ponton azonban nem lehet megkerülni, hogy a törvénynek a beszerzések részekre történő bontását tiltó passzusa meglehetősen faramucira sikeredett. Ez ugyanis pusztán akkor tiltja meg a részekre bontást, ha az kifejezetten a törvény megkerülése céljából történik. – Szerencsétlen megfogalmazás, hiszen elég nehéz bebizonyítani, hogy az intézmény gazdasági igazgatója kifejezetten a törvény megkerülése céljából bontotta részekre a megrendeléseket – mondja Gálszécsy, aki szerint szerencsésebb volna minden szándéktól függetlenül magát a részekre bontást megtiltani, amihez azonban szükséges volna beemelni a törvénybe a KT vonatkozó ajánlását arról, hogy valójában mi is tartozik egybe. A KT 2/1996-os ajánlása lényegileg azokat az eseteket javasolja azonos tárgyú közbeszerzésnek tekinteni, amelyekben a beszerzendő áruk vagy termékek felhasználási céljuk alapján összefüggenek, vagy például egy szerződés keretében megoldhatók, beszerezhetők. Egy egészségügyi példát hozva: egyszerhasználatos fecskendők vélhetőleg egyben megrendelhetők, függetlenül az injekciós tű átmérőjétől, vagy attól, hogy hová kívánnak szúrni velük. Ezt a nézetet az orvostársadalom nem osztja. Szerintük ugyanis ezeknél az eszközöknél apró különbségek jelentős használatbeli eltéréseket okoznak. Minthogy nyilvánvalóan fizikai képtelenség, egyben felesleges is minden szakma minden eszközére és szolgáltatására külön állásfoglalást készíteni, a KT azt tekinti választóvíznek, hogy közgazdasági értelemben hasznos-e vagy sem egyben tartani a megrendeléseket. Éppen ezért – amennyiben a közbeszerzésre vonatkozó rendelkezéseket betartják – nyugodtan darabokra lehet szedni egy-egy pályázatot. A célt azonban nem szabad szem elől téveszteni: közpénzt senki nem költhet ellenőrizetlenül, még akkor sem, ha ehhez valós vagy álszakmai ürügyeket talál.
Nem kell például részekre bontani egy beszerzési szerződést csak azért, mert a teljesítés egy éven át folyamatosan történik, és közben a beszerzés tárgyát képező áru piaci ára kiszámíthatatlanul mozog. Vegyük például egy közintézmény konyhájának burgonyaellátását. Ez havi szállítási ütemezéssel jól kiköthető, az ár pedig meghatározható a szállítás időpontjában a nagybani piacon elérhető ár százalékában. Amelyik szállító a nagyobb engedményt adja, az nyeri a tendert.
A részekre bontáshoz hasonló gondot okoz a központosítás is. – Egyelőre elég kevés helyen élnek ezzel a lehetőséggel, holott a törvény ezt nem tiltja, a kormány számára viszont lehetővé teszi, az pedig mégsem él vele – mondja Gálszécsy. A kormány tehát mulasztásos törvénysértést követ el, amikor nem alkotja meg maga számára a központosított beszerzésekről szóló rendeletét – aminek a révén pedig hatalmas árelőnyt érhetne el mondjuk a minisztériumi szolgálati személygépkocsi-beszerzéseknél.
A Miniszterelnöki Hivatal június elején tendert írt ki egy központosított gépkocsivásárlásra, a leendő pályázók már javában viszik is a tenderdokumentációkat. A hiányolt kormányrendelet sokadik tervezete várhatóan e héten kerül a gazdasági kabinet elé – hiányában a problémát úgy oldották meg, hogy harminc költségvetési szerv önként csatlakozott a tenderhez. A kormányzat három év alatt közel ezer személygépkocsi cseréjét tervezi, amelyből 166-ra idén kerülne sor.
Az önkormányzatok sem használják ki azt a lehetőséget, amelyet a hatáskörükbe tartozó intézményi kör beszerzéseinek egységes kezelése jelenthetne. A megtakarítások ezekben az esetekben nem pusztán az elérhető árelőnyből, hanem az így biztosítható nagyobb szakértelemből is fakadnának. A tapasztalatok szerint a legnagyobb gondot ugyanis az okozza, hogy a közbeszerzési eljárások lefolytatása legalább egy közgazdász, egy jogász és a részterület szakemberének összehangolt munkáját feltételezi. Ezek együttes jelenlétét egyetlen intézménynél elég nehéz megteremteni.
Ennek a nehézségnek a felismerése vezetett jó néhány szolgáltató vállalkozást arra, hogy a kvázi-központosított beszerzés előnyeit és szaktudását kínálja egy-egy részterület intézményeinek. Ezek a vállalkozások a pályáztatók nevében, bizományosként járnak el. Abból élnek, hogy jutalékuk eltörpül amellett az árelőny mellett, amit az összeszervezett közbeszerzők elérhetnek.
Természetesen az ajánlattevők számára is egyre több vállalkozás kínálja szolgáltatásait. Nem érdektelen ez utóbbiak ajánlatainak áttanulmányozása, hiszen egy-egy tenderen való részvétel rengeteg adminisztrációval, többletmunkával jár. Ahhoz pedig, hogy egy pályázó ajánlatát formai okokból kizárják a versenyből, elegendő egyetlen elkülönített alap igazolásának hiánya, ami arról hivatott szólni, hogy felé a cégnek nincsen tartozása.
Számos apró finomítás könnyítheti meg a tendereztető és a pályázó életét. Egyelőre ugyanis – amíg a Közbeszerzési Értesítő viszonylag ritkán jelenik meg – ajánlatos a pályázati határidőket nem konkrét naptári naphoz, hanem a megjelenéstől számított meghatározott naphoz kötni. – Ezt sokkal egyszerűbb betartani – hívja fel a figyelmet Gálszécsy, hozzátéve, hogy így ráadásul senkit nem érheti vád: szándékosan szab olyan szoros határidőt, hogy csak az az egy-két bennfentes legyen képes pályázni, amelyik időben értesülhetett a felhívásról. Márpedig annak, aki közpénzekkel gazdálkodik, semmi nem lehet fontosabb, minthogy feddhetetlenségéhez ne férjen kétség.
