2007. évi … törvény
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény módosításáról
1. §
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
„117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti.
(2) Az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést mind formai, mind tartalmi szempontból teljes körűen köteles megvizsgálni. A hitelesítést elutasító határozatban meg kell jelölni az elutasítás alapjául szolgáló valamennyi indokot.
(3) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatát nyolc napon belül a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.”
2. §
A Ve. 118. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
„(1) A 130. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat esetén az Alkotmánybíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó, illetve a hitelesítést megtagadó határozatot megváltoztató döntésének a Magyar Közlönyben való közzététele napján az Országos Választási Iroda vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni.”
3. §
A Ve. 130. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el.
(4) Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Megismételt eljárás esetén az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság határozatát meg is változtathatja.
(5) Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti és az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
4. §
E törvény a kihirdetése napján lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.
INDOKOLÁS
Általános indokolás
A népszavazás, mint a nép általi közvetlen hatalomgyakorlás legfontosabb intézménye kiemelkedő jelentőségű a képviseleti demokráciákban. A demokratikus alkotmányi berendezkedés magyarországi megteremtésének is egyik első és legfontosabb vívmánya volt a népszavazás jogintézményének bevezetése. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte és értékelte rendkívüli fontosságúnak a népszavazást, amely megvalósulásának eseteiben még a képviseleti hatalomgyakorlást is megelőzi: „A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll.” [52/1997. (X. 14.) AB határozat].
E kiemelkedő jelentőségű alkotmányos intézményünk hatályos szabályozása megfelel az alkotmányos követelményeknek, ugyanakkor nem tartalmaz megfelelően erős garanciákat arra vonatkozóan, hogy a népszavazási kezdeményezés elbírálása során ne kerülhessen sor a joggal való visszaélésre.
A jelenlegi gyakorlatban rendszeressé vált, hogy a népszavazási kérdések elbírálása, különböző eljárási eszközök alkalmazásával, az eljárás olyan mértékű elhúzódását eredményezi, amelynek eredményeképpen már értelmetlenné, okafogyottá válhat a népszavazás megtartása. Az ilyen jellegű gyakorlat nem áll összhangban az Alkotmánybíróság határozataiban a népszavazási kezdeményezések elbírálásával kapcsolatosan megfogalmazott egyes követelményekkel:
• a hitelesítési eljárás eredendő céljával,
• az együttműködési kötelezettséggel, illetve
• a jogállamiság követelményével.
A népszavazási kérdések előzetes kontrollja elsősorban a népszavazáshoz való politikai alapjog gyakorlásának feltételeit biztosító preventív intézmény. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítésére irányuló eljárási gyakorlatnak a lehető legnagyobb mértékben kellene biztosítania ezen alapjog maradéktalan érvényesülését.
A jelenlegi szabályozás – a kialakult gyakorlati alkalmazása szerint – nem tartalmaz megfelelően erős garanciákat az Alkotmánybíróság által, a következők szerint megfogalmazott együttműködési kötelezettség elvének érvényesülése tekintetében sem: „Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy a népszavazásban érintett szervek a Kormánytól kezdve az Országgyűlésig és a köztársasági elnökig – eme alkotmányos kötelességgel összhangban járjanak el. A már megkezdett kötelező népszavazási eljárási folyamat megzavarásától és meghiúsításától való tartózkodás kötelessége ebből az alkotmányos elvből, amely a jogállamiság elvére [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] vezethető vissza, szintén következik.” [52/1997. (X. 14.) AB határozat].
A jelenlegi eljárási gyakorlatban rendszeressé vált a népszavazási kérdések elbírálása során, hogy az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) a törvényi szabályok által biztosított eljárási jogosítványait nem rendeltetésszerűen gyakorolja, a népszavazási kezdeményezés hitelesítésére irányuló eljárást nem a jogintézmény eredeti céljának megfelelően folytatja le, és ezzel joggal való visszaélést valósít meg.
A Javaslat célja, hogy az OVB számára a népszavazási kérdés teljes körű, valamennyi jogszabályi feltételre kiterjedő vizsgálatát kötelezővé tegye és előírja, hogy a hitelesítés elutasítása esetén ennek valamennyi indokát jelölje meg határozatában. A Javaslat másik – szintén a népszavazáshoz való jog gyakorlásának lehető legteljesebb mértékű garantálását elősegítő és az eljárás gyorsítását szolgáló eleme – hogy az OVB megismételt eljárása eredményeképpen meghozott határozatát az Alkotmánybíróság jogorvoslati kérelem alapján maga is megváltoztathassa, így nincs szükség az OVB újabb eljárására és a hitelesítési eljárás belátható időn belül lezárható.
Részletes indokolás
Az 1. §-hoz
A Javaslat egyértelmű kötelezettségként fogalmazza meg az OVB számára, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárása során mind formai, mind tartalmi szempontból teljes körű vizsgálatra köteles. A jelenlegi gyakorlatban ugyanis rendszeressé vált, hogy az OVB csak egy-egy indokra hivatkozva utasítja el a népszavazási kezdeményezést, és ha a jogorvoslati eljárás folytán az Alkotmánybíróság új eljárásra utasítja az OVB-t, az újabb és újabb indokokkal tagadja meg a kérdés hitelesítését. Ez a vitatható jogalkalmazói gyakorlat a hitelesítési eljárás olyan mértékű elhúzódását eredményezheti, hogy, az magának az adott népszavazási kezdeményezésnek az értelmét kérdőjelezheti meg.
A Javaslat szerint az OVB-nek meg kell vizsgálnia, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés, illetve az aláírásgyűjtő ív valamennyi jogszabályi feltételnek megfelel-e formai és tartalmi szempontból is, és határozatában valamennyi indokot meg kell jelölnie, amely alapján a kérdést nem hitelesíti. Így az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárás során valamennyi elutasítási indokot vizsgálhatja és azok alapján a határozatot helybenhagyja, vagy új eljárásra utasítja az OVB-t, amely az Alkotmánybíróság határozatában foglaltakkal összhangban lévő új, jogilag megalapozott határozatot hozhat. Az eljárás ily módon korrektebb, tisztességesebb körülmények között folytatható le és belátható időn belül lezárható.
A 2. §-hoz
A javaslat összefügg a 3. § új szabályozási elvével, annak megfelelően technikai szabályként fogalmazza meg, hogy abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság a hitelesítési eljárásban megváltoztatja az OVB elutasító döntését, úgy az Alkotmánybíróság általi hitelesítés esetén ez az időpont lesz az irányadó a kérdés záradékkal történő ellátására, amely a határidő számítások szempontjából releváns.
A 3. §-hoz
A szabályozás legfontosabb új eleme, hogy a Ve. általános szabályainak megfelelően lehetővé teszi az Alkotmánybíróság – mint népszavazási ügyekben eljáró legfelsőbb jogorvoslati fórum – számára, hogy ne csak megsemmisíthesse a határozatot és új eljárásra utasíthassa az OVB-t, de meg is változtathassa az OVB döntését, ami gyakorlati értelemben a kérdés hitelesítését is jelentheti.
A Javaslat ugyanakkor főszabályként továbbra is fenntartja az új eljárásra utasítást, és csak kivételesen, az így megismételt eljárásban hozott OVB határozattal szembeni jogorvoslati eljárásban teszi lehetővé az Alkotmánybíróság számára a megváltoztatást. A szabályozás lényeges eleme, hogy ez a megoldás csak akkor érvényesülhet a valóságban, ha az 1. § szerinti rendelkezésnek megfelelően, az OVB valóban teljes körű vizsgálatot tart a népszavazásra szánt kérdésről. Ebben az esetben biztosítékot jelent azzal szemben is, ha a megismételt eljárásban az OVB az Alkotmánybíróság határozatával összhangban nem álló új határozatot hoz.
Budapest, 2007. április 16.
