Egy kézben az erő

Mikszáth Kálmán nem kevés malíciával jegyezte meg egyik országgyűlési karcolatában: „Az utolsó szó, mint majd mindég, ma is a miniszterelnöké volt.” Az idézet Tisza Kálmánról szól. Hasonlóan epés megjegyzéseket hallani azonban a jelenlegi ellenzék padsoraiból is, miután a Fidesz növekvő elégedetlenséggel szemléli az új központi kormányzati struktúrát. Navracsics Tibor frakcióvezető átláthatatlan intézménydzsungelnek aposztrofálta, Répássy Róbert frakcióigazgató pedig a Putyin-féle elnöki rendszerhez hasonlította a szerinte példátlan hatalmi koncentrációt mutató új kormányszerkezetet.

Korántsem látja viszont ilyen élesen a helyzetet Halmai Gábor alkotmányjogász, egyetemi tanár. „Mivel sem az Államreform Bizottság, sem pedig a Nemzeti Fejlesztési Tanács működéséről és hatásköréről nem láttam jogszabályokat, s nem szerepelnek a kormányzati struktúra átalakításáról szóló törvényben sem, azt tudom feltételezni, hogy ezek valóban tanácsadó testületek, s nem rendelkeznek semmilyen döntési kompetenciával.” Halmai szerint aggályok akkor merülhetnek fel, ha olyan jogszabályok születnének, amelyekben döntési jogkört telepítenek ezekhez a grémiumokhoz, s azokat kivonnák a parlamenti ellenőrzés alól. „Erről azonban szó nincs!” – hangsúlyozza. Következésképpen valószínűsíthető, hogy tényleg a kormányfőnek és a kormánynak adnak majd tanácsokat. S bármilyen informális döntések születnek is ezekben a testületekben, demokratikus keretek között végső soron a kormány, illetve az országgyűlés határoz azokról. „Lehet persze azt mondani, hogy nem tudni biztosan, az ügyek érdemi eldöntését vajon tényleg ezek a testületek, vagy pedig a kormány és parlamenti többség hozza meg, hiszen az állampárt idején is az éves költségvetésről például a Politikai Bizottság döntött, jóllehet a parlament pecsétje került rá. Nem feltételezem azonban, hogy parlamentáris demokráciában így akarnának szervezeteket működtetni. Nem feltételezem sem magáról a kormányról, sem a parlamenti többségről, hogy szó nélkül lenyelnének egy ilyen hatáskörelvonást” – érzékelteti az alkotmányjogász, milyen demokratikus fékjei lennének adott esetben egy túlcentralizált kormányzati berendezkedésnek.

ALKOTMÁNYOSSÁGI AGGÁLYOK. Mindazonáltal lapunk parlamenti képviselői körökből úgy értesült, hogy a megújult struktúrában több szocialista és szabad demokrata politikus is hatalomközpontosító törekvéseket vél felfedezni. A közigazgatási államtitkári posztok megszüntetése pedig – aminek következtében eltűnt a politikát és a minisztériumok szakmai apparátusát elválasztó fal – egyenesen alkotmányossági aggályokat vet föl. Félő, hogy a szakállamtitkárok korlátlanul, akár a szakmaiságot is felülírva érvényesíthetik a politikai akaratot az igazgatásban, márpedig a magyar alaptörvény előírja: a pártok nem gyakorolhatnak közhatalmat.

Sárközy Tamás jogászprofesszor, a Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem tanszékvezetője ezzel szemben a minap úgy nyilatkozott: „Amit most a kormány csinál, megfelel annak, amit a szakma javasolt.” Igaz, hozzátette, az átalakítás egésze érdemben csak a „teljes terv” láthatóvá tételét, tartalommal való feltöltését követően értékelhető. A közigazgatási reformért felelős kormánybiztosnak aligha lehet oka a panaszra, hiszen szerkezeti javaslataiból (Figyelő, 2006/17. szám) több is nyitott fülekre talált. Az új kormány kevesebb minisztériummal és miniszterrel kezd, az igazságügyi tárcához kerülnek át a rendvédelmi szervek, de a gazdaságpolitika irányítószerveit is újrafazonírozzák. Gyurcsány Ferenc kormányában nem válik ugyan önálló tárcává a gazdaságfejlesztés – ezt Sárközy a gazdasági tárca, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal, a Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal, a munkaügyi és az informatikai tárcák összevonásával képzelte volna el -, ellenben létrejön az Államreform Bizottság és a Fejlesztési Kabinet (lásd keretes anyagunkat). Helyesebben ez utóbbi nem új keletű dolog. Legalábbis a miniszterelnök blogjának egyik bejegyzése szerint eddig is volt ilyen testület, amelyet eddig is ő vezetett; más kérdés, hogy a grémium tevékenysége mostanáig nem került reflektorfénybe.

Új súlyok a mérlegen Államreform Bizottság A Draskovics Tibor volt pénzügyminiszter vezette testület a stratégiaalkotás műhelye lesz. Itt készülnek azok a tervek, amelyek a közigazgatás, az oktatás, az egészségügyi ellátás és az adórendszer átalakítását célozzák. A bizottságnak 15-20 tagja lesz, köztük több miniszter, valamint a kormánypárti frakciók által delegált egy-két politikus-szakértő. Az üzleti életből, illetve tudományos körökből is hívnak meg szakembereket. Nemzeti Fejlesztési Tanács A testület a forrásgazdálkodás és a fejlesztési döntések előkészítője lesz, s alapvetően a következő EU tervezési pénzügyi ciklusban Magyarország számára lehívható 22,6 milliárd euró forrás felhasználását koordinálja majd. Operatív irányító testülete a Nemzeti Fejlesztési Kabinet, amelynek alárendelten működik a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség. Ez utóbbit irányítja Bajnai Gordon, a Budapest Airport Zrt. elnöke. A Nemzeti Fejlesztési Tanács tagjai között ott lesznek a miniszterek és a régiók képviselői is, de a súlypontja a fejlesztési kabinet, amelyben öt vezető politikus dolgozik majd. A kabinet vezetője a miniszterelnök, helyettese pedig Magyar Bálint lesz. Kormányzati Szolgáltató Központ Ez az intézmény biztosítja majd a minisztériumok háttértevékenységét – azaz ellátja a humánerőforrás-gazdálkodási, a pénzügyi, számviteli, informatikai, vagyonkezelői és ellenőrző feladatokat -, miután a tárcáktól kikerül az apparátus kiszolgálása. Vezetője a Philip Morris argentínai személyzeti főnöki posztjáról hazatérő Szetey Gábor lesz.

Az újjászületett Fejlesztési Kabinet deklaráltan az uniós pénzek átláthatóbb, összeszedettebb, követhetőbb felhasználására fókuszál majd – arra, hogy azokat a valós és egyértelműen definiált fejlesztési célokra összpontosítsák. Eddigi a Nemzeti Fejlesztési Hivatalon (NFH) belül a Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság (KTKIH) volt a brüsszeli források áramoltatásának legfőbb koordinátora, s külön irányító hatóságok tartották kézben az ágazati operatív programokat. Amíg tehát az NFH-ban készítették a Nemzeti Fejlesztési Tervet, kijelölték a fejlesztési prioritásokat, amelyekre a kormány áldását adta, programokká alakították a célkitűzéseket, a gazdasági versenyképesség javítására koncentráló (GVOP), a humánerőforrás-fejlesztésre irányuló (HEFOP), vagy a környezetvédelmi és infrastrukturális beruházásokat támogató programokat (KIOP) a hivatalon kívülről koordinálták. A rendszer megfelelt ugyan az uniós szabványoknak, ám szétaprózottsága azzal járt, hogy nem lehetett pontosan megmondani, milyen célokhoz mennyi pénzt rendeltek, jóllehet három év alatt 570 milliárd forint talált gazdára. „A széttagoltat áttekinthető, világos felépítésű struktúra váltja fel, amely az elődszervezeteknél olcsóbbá, követhetőbbé és hatékonyabbá teszi az uniós források felhasználását” – közölte a Figyelővel Bajnai Gordon, a Budapest Airport Zrt. elnöke, akit a kormányfő a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség élére szemelt ki. Bajnai nem tartja kellőképpen megalapozottnak azokat az észrevételeket, amelyek szerint az Államreform Bizottság és a Fejlesztési Kabinet nem vonhatók közvetlenül parlamenti ellenőrzés alá, ezáltal az új kormánystruktúra a parlamenti demokrácia kereteit feszegeti. A korábban a Wallis Rt. vezérigazgatójaként tevékenykedő üzletember szerint a Miniszterelnöki Hivatalhoz (MeH) tartozó kabinet kontrollját garantálja, hogy annak vezetője a kormányfő, tagjai pedig az országgyűlés felé elszámolással tartozó politikusok. Bajnai megerősítette azt is, hogy a testületben a stratégiai jelentőségű gazdasági döntések előkészítése folyik majd, a végső döntéseket a kormány hozza meg. Gyurcsány Ferenc azzal is jelezte, mennyire szigorúan veszi az összkormányzati felelősséget, hogy jövendő minisztereivel előbb nyilatkozatot íratott alá arról, milyen módon vesznek részt az ország- és államreform végrehajtásában, s csak ezt követően mutatta be őket a sajtó képviselőinek.

KOMPETENCIÁK. „A kormány és a mögötte álló politikai erők olyan mélyre ható átalakításokat szeretnének a közszolgáltatásokban, amelyek messze meghaladják egy-egy tárca kompetenciáját” – indokolta a Figyelő érdeklődésére az Államreform Bizottság létrehozását Draskovics Tibor, a testület alelnöke, aki korábban Gyurcsány kabinetfőnökeként is tevékenykedett. Az egykori pénzügyminiszter szerint a grémium súlyát jól jellemzi, hogy az elnöki posztot a miniszterelnök magának tartotta meg. Draskovics is cáfolta, hogy a minisztériumok apparátusa kimaradna a reformtörvények kimunkálásából, azonban a döntés-előkészítő anyagok és törvényjavaslatok irányának meghatározását és az ütemezést a bizottság végzi majd. Alelnöke szerint a testületnek miniszterek, továbbá a gazdasági és az akadémiai szektorból érkező szakemberek lesznek tagjai, ám konkrét neveket nem árult el.

Azáltal, hogy a nagy elosztórendszerek reformjában a minisztériumoknak csak mellékszerep jut, illetve a fejlesztési forrásokról sem házon belül születik döntés, Gyurcsány „nagy lépést tett az átláthatóbb struktúra, s az összkormányzati érdekek hatékonyabb érvényesítése terén” – fogalmazott egy kormánypárti képviselő. A honatya szerint ezért elfogadható ár, hogy a minisztériumok jóformán csak igazgatási és törvény-előkészítési kompetenciájukat tarthatják meg, ennél fogva „alig rendelkeznek több jogosítvánnyal, mint egy kodifikációs főosztály”. A tárcák mindennek tetejébe még a napi működés terén is veszítenek önállóságukból: előbb a humánerőforrással, majd fokozatosan a pénzüggyel-számvitellel, a nagyobb volumenű beszerzésekkel, az informatikai rendszer működtetésével összefüggő feladatokat veszi át tőlük a MeH alá rendelt Kormányzati Szolgáltató Központ (lásd a keretes írást).

A tamáskodók szerint ugyanakkor az Államreform Bizottság és a Nemzeti Fejlesztési Tanács egyaránt azt a célt szolgálja, hogy a miniszterelnök magánál tartsa a valódi döntési hatásköröket. „Nem véletlen, hogy a Gyurcsány-kormány 2.0-ból hiányzik a gazdaságfejlesztési tárca, lévén a kormányfőnek esze ágában sem volt bárkit is egy gazdasági csúcsminisztérium élére ültetni” – hívta fel a figyelmet egy kormányzati forrásunk. Ráadásul eggyel több lett volna a tárcák száma, ami csorbította volna az átszervezés látványértékét. A jelenlegi szerkezettel viszont a miniszterelnök szentesítette a korábbi gyakorlatot, miszerint az érdemi kérdésekben az övé a végső szó. Gyurcsány, internetes naplójában, ezzel szemben a közös kormányzati felelősségről írt: „Eddig minden nagyobb lépés az érdekelt miniszter és a miniszterelnök közötti megállapodáson nyugodott, és kevéssé ágyazódott be egy strukturált, ellenőrzött, a kormányzati munka egészébe illeszkedő döntés-előkészítő folyamatba. Ennek szeretnék véget vetni. Mert nem elsősorban miniszteri felelősség van, hanem kormányzati.”

Míg az világos, hogy a közös felelősségből a tárcák egyértelműen kiveszik a részüket, az egyelőre nem teljesen tiszta, milyen szerkezetben és feladatokkal vágnak neki az új ciklusnak. Erről a miniszterek és a kormányfő között létrejött, egyedi megállapodások sem árulkodnak igazán, a tárcák pedig nem szívesen terítik ki lapjaikat. Az informatikával felturbózott gazdasági és közlekedési minisztériumról például azt tudni, fejlesztési fókuszú tárca lesz, amelyben háttérbe szorul a hagyományos szakági határokban való gondolkodás. Az új szervezet a mezsgyéken átívelve, a kormányprogramban kitűzött főbb prioritások alapján szerveződik, az üzleti világban már bevett recepteket (feladatorientált munkaszervezést, projektműködést, cross-divizionális struktúrát és hasonlókat) alkalmazva. E minisztériumnál a cél az, hogy az – informatikai tárcától megörököltekkel együtt – összesen 70 szervezeti egységét 30-ra faragják el, miközben az összlétszám 2007 végére a jelenlegi 800-nek a felére esik vissza. A Pénzügyminisztériumnál nem tartották időszerűnek érdeklődésünket a tárca új szerkezetéről, de egy kormányhoz közel álló forrásunk elismerte: jóllehet, a József nádor téri intézmény nem váltott nevet, és nem vált a Sárközy által vizionált Költségvetési és Kincstárügyi Minisztériummá, az Államreform Bizottság létrejöttével egyértelműen ebbe az irányba mozdult el.

Kancellária-kultusz Gyurcsány Ferenc új kabinetjében a legszélesebb körű jogosítvánnyal Szilvásy György kancelláriaminiszter rendelkezik, akiről a kormányfő a miniszterek bemutatásakor így beszélt: „ő a kormányban a pontosság embere”, s rá vár a központi igazgatás átalakításának levezénylése. Lapunk úgy értesült, a kancelláriának augusztusig kell kidolgoznia, hogy az egyes tárcáktól milyen feladatokat tesz át a MeH alá rendelt Kormányzati Szolgáltató Központhoz (KSZK), s már a nyár végétől működhet az a humánerőforrás-központ, amely a minisztériumok létszám- és bérgazdálkodását látja el. A párhuzamos hatáskörök megszüntetésével ez év végéig 1200 ember távozik a mintegy 7,5 ezer fős központi kormányzatból, a jövő év végéig pedig további 700-800 köztisztviselőtől vesznek búcsút. Szilvásy György kancelláriaminiszter. Rá vár a központi igazgatás átalakításának levezénylése. A létszámstopot olyannyira szigorúan veszik, hogy a tárcák a jövőben önállóan nem vehetnek fel új munkatársakat: státus létesítésekor részletes indoklással ellátott kérelmet kell benyújtaniuk a KSZK-hoz. Utóbbi a MeH-hel közösen felel az egységes közigazgatási minőségmenedzsmentért, amelynek érvényesítéséért új teljesítményértékelési rendszert vezetnek be. Az önálló miniszterelnöki kabinetiroda megszűnésével ezek a feladatok is Szilvásyra hárulnak. Akárcsak a nemzetbiztonsági szolgálatok felügyelete, minthogy Tóth András távozik a Nemzetbiztonsági Hivatal éléről. A kancellária – amely a határon túli magyarokkal kapcsolatos, valamint az egyházi ügyekért is felel majd – a jövőben a korábbinál lényegesen kevesebb államtitkárnak ad otthont. Közülük lapzártánkkor Horn Gábor személye volt ismert, aki a koalíciós együttműködésért felel, míg a kormányzati kommunikációt Gál. J. Zoltán irányítja majd, szintén államtitkári rangban. A KSZK vezetőjeként Szetey Gábornak, a Philip Morris argentínai személyzeti főnökének neve merült fel.