Igaly Diána a megmondhatója, hogy az önmagában még nem sokat ér, ha valaki a puskájával röpülő tárgyra céloz. Ahhoz kell zsenialitás, hogy el is találja azt a levegőben mozgó micsodát. Az állami költségvetés már legalább négy éve folyamatosan mozgó célpontra lő, csakhogy, az olimpiai bajnoknővel ellentétben, soha nem találja el. A leírt számok rendre nem felelnek meg a valóságnak, sőt – és ez az utóbbi négy év legszomorúbb fejleménye – a költségvetés készítői le is tettek, mégpedig pártállástól függetlenül, arról az igényről, hogy a költségvetés a valóságos gazdasági, pénzügyi folyamatokat tükrözze. A büdzsé már rég nem a gazdaságpolitika tükre – bár szimbolikusan persze az, amikor szavaznak róla a pártok, vagy amikor a médiában a büdzséről beszélnek.
Draskovics Tibor. Új kihívások.
Az írott költségvetés és a valóságos folyamatok szétválását aligha kell bizonyítani a 2002 végén 10 százalékra megugrott hiány, a 2003-as év kínos, a forint árfolyamára is gyengítőleg ható vesszőfutása és az idei első félévben újra elszabadult költekezés után. A szakadék szélesítésében a mindenkori kormányok voltak a kezdeményezők: teret, mozgási szabadságot kívántak nyerni a nagyobb költekezésre, amivel az uralkodó fölfogás szerint egyúttal a választókkal is több jót tesznek, mint amire a törvény írott malasztja lehetőséget ad. Most azonban, a nagy választási kiköltekezések után, mintha kicsúszott volna a kormány kezéből a folyamatok irányítása. Közismert, hogy a 2004. évre eredetileg engedélyezett, a GDP 3,8 százalékának megfelelő államháztartási hiány az év eleji pénzügyminiszter-váltáskor 4,6 százalékra, majd most, a kormányfőváltással lehetővé vált újabb beismeréssel 5,0-5,3 (önkormányzatok nélkül 4,9-5,1) százalékra kúszott föl, és még nem értünk az év végére. „A hiány csak az elemzőket érdekli” – állította, még megbízott miniszterelnöki minőségben, Gyurcsány Ferenc. Kormányfőként ő is szeretne cselekvési teret nyerni az állami pénzügyekben, ám egyúttal nyilván kerülné is a kínos fiaskókat.
ELŐZMÉNYEK NÉLKÜL. Ha a jelen is folytonos mozgásban van, honnan tudjuk, mi fog zajlani a jövőben? Az előterjesztés, amellyel a kormány a múlt héten rukkolt ki, sajátosan vágja át ezt a gordiuszi csomót: a rendszerváltás óta benyújtott törvényjavaslatokkal ellentétben oly módon mutatja be a jövő év bevételeit és kiadásait, hogy mit sem szól az előzményekről, az idei vagy a tavalyi folyamatokról. Az írott költségvetés színvonala sajnálatosan tovább süllyedt: a bemutatott adatok immár semmivel sem összehasonlíthatók, semmihez képest nem értékelhetők.
Más vonatkozásban persze javult a színvonal: a költségvetési végrehajtás, mint látni fogjuk még, tovább finomodik, rugalmasabbá válik, több mód nyílik majd az újabb fiaskók kivédésére. Egyébként is, egyre kisebb a politikai igény a racionális meggyőzés iránt. A szakmai részletek, úgymond, nem érdeklik a nagyközönséget, és ezzel az átlátszó érvvel már ki is húzzák a talajt a világos, racionális diskurzus alól. A mindenkori kormányok – és az új Gyurcsány-kabinet sem kivétel – egyébként is berzenkednek az előre rögzített kötöttségek vállalásától.
A következmény: az írásos költségvetési előterjesztéssel szemben fölértékelődik a szóbeli közlés, kizárólagos forrássá válnak a sajtótájékoztatók. Az egy évre előre, törvényben rögzített elvek helyébe a változékony közlések lépnek, a közölt igazságok érvénye egy-egy hónapra, hétre szűkül. Draskovics Tibor pénzügyminiszter arról beszélt, hogy az államháztartás GDP-hez viszonyított hiányát jövőre 4,5-4,7 százalékra kell leszorítani (az idei 5,0-5,3-ról, az EU módszertana szerint). A költségvetési előterjesztésben viszont csak a kívánt deficit nagyobbik, 4,7 százalékos értékére bukkanunk rá, valahol hátul, az általános indoklás legvégén (4,6 százalékos, azaz 1033,1 milliárd forintnyi pénzforgalmi hiány mellett). Azt hallhattuk, hogy az adócentralizáció (az adók, járulékok és más közterhek) GDP-hez viszonyított aránya az idei 38,5-ről jövőre 38,0 százalékra csökken. Az írásos előterjesztésben nagyítóval sem találunk ilyen összevetést, viszont ha egyéb források birtokában számolni kezdünk, azt kapjuk: az idén várható és a jövőre tervezett adócentralizáció egyaránt 37,6 százalékra tehető, és így az adóbefizetők terhelése egy jottányit sem enyhül. Arról is hallhatunk, sőt olvashatunk is, hogy jövőre 5 százalékkal csökkentik a központi költségvetési intézmények támogatását – ám sehogyan sem silabizálható ki, hogy a csökkentés mihez képest értendő. Ha az indokolásban föltüntetett, 1296,1 milliárd forintnyi 2005. évi támogatást vesszük alapul, akkor az szerény mértékben bár, de mégis csak növekedést mutat a pénzügyi tárca szeptember közepi közléséből kivehető, 1284,6 milliárdos idén várható támogatási összeggel szemben (bár az utóbbiban már a költségvetési tartalék felhasználása is benne foglaltatik).
SZEGÉNY EMBER… Az igazság attól függ, hogy a kormány és médiafelelősei mit tartanak éppen annak. A költségvetés prioritásai is csak ilyen alapon ismerhetők meg. De a verbális kiemelések listájából azért kiviláglik a szegény ember vízzel főz logikája. Jól tudjuk: a Gyurcsány-kormány ha nem is tragikusan súlyos, de azért mozgástérben nem bővelkedő örökséget vesz át az előd miniszterelnöktől. Brüsszel „kedvéért” – az euró 2010-re ígért bevezetése miatt – évi 0,6 (0,5-0,7?) százalékponttal mérsékelni kell az államháztartási hiány mértékét, és a túlméretezett apparátusok eleve vaskos milliárdokat emésztenek föl. A debütáló kabinet olyan pozitívumok kiemelésére fanyalodik rá, amelyek nem kerülnek túl sokba, sőt némelykor – a private public partnership (PPP) útépítés esetében – a pénzhiányból csinálnak erényt.
Munkahelyteremtés, adócsökkentés, fiatalok lakáshoz, álláshoz jutása, autópálya-építés, kisebb állam – ezek a hangoztatott prioritások. Az életkörülményeket javító intézkedések közül minden bizonnyal a lakástámogatások újabb, szociális ihletésű kiterjesztése a legfajsúlyosabb.
Ugyanakkor – prioritás helyett – inkább a visszavonulás kategóriájába tartozik a gyorsforgalmiút-építés, illetve ennek közköltség-takarékos finanszírozása. Közelebbről egyelőre föl nem vázolt elképzelések alapján a meglévő és az eztán épülő sztrádákat egyaránt koncesszióba adnák, miközben az építkezésekre szánt állami forrásokat radikálisan lecsökkentik. A jövő évi gyorsforgalmi úthálózat program költségvetési támogatásának 2005-re beterjesztett előirányzata mindössze 33,1 milliárd forint (az idei 186,9 milliárddal szemben), miközben a bevételi oldalon tetemes, 138,1 milliárd forintnyi befizetéssel számolnak az autópályák kapcsán, „a korábbi évek ráfordításainak visszatérülése” címén. Ha ennél a horribilis összegnél több magánbefektetés érkezik, akkor ezekkel azonos összegben az autópálya-építési keretek is növelhetők. Vagyis, ha jól értjük, a felhalmozott autópályapénzek jó részével a költségvetés más kiadásait finanszírozzák, és új projekteket csak pótlólagos magánpénzek bevonásával indítanak.
TARTALÉKOLÁS. Számos más újítást is bevezetnek a takarékosabb költségvetés és a büdzsét fenyegető „meglepetések” kivédése érdekében. Már korábban ismertté vált az úgynevezett fejezeti kezelésű előirányzatok kiemelt, kormányszintű kezelése: ezeket a fejlesztési, szakmai programokat külön zsűrizték a büdzsé kormányzati előkészítése során. Végül is e fejlesztéseket 940,6 milliárd forinttal támogatnák a 2005. évi büdzsében, több mint 40 milliárddal kurtítva meg az idei évre vonatkozóan év elején közölt összeget. Az intézmények büdzséjében pedig nem, vagy csak részben fizetik ki a 6 százalékra tervezett bérfejlesztés fedezetét (az összeget a köztisztviselőket alkalmazó központi intézményeknek teljes egészében maguknak kell kigazdálkodniuk, a közalkalmazottakat foglalkoztató egyéb körben pedig csak 4,5 százaléknak megfelelő többletkifizetést áll a központi büdzsé). Lényegesen nagyobb költségvetési tartalékot különítenek el jövőre, mint eddig. Az általános tartalék idei, 31,3 milliárd forintos kerete 59,15 milliárdra ugrik, az átszervezéseknek, racionalizálásoknak szentelt céltartalék pedig 5,8-ról 23,1 milliárdra, sőt ezen felül a helyi önkormányzatok részére is beállítottak egy, „helyi szervezési intézkedésekhez” kapcsolódó, 25,3 milliárdos előirányzatot. Ezen túlmenően, képezni kell úgynevezett államháztartási tartalékot is, a nem várt költségvetési lyukak betömésére. Ebbe kell betenni valamennyi központi szerv támogatásának 1, illetve a fejezeti kezelésű előirányzatok 10 százalékát, az általános tartalékból 10 milliárdot, valamint a helyi önkormányzatoknál helyben maradó személyi jövedelemadó 2,5 százalékát, összesen több mint 120 milliárd forintot. A zárolt pénzt a kormány akkor szabadíthatja fel, ha bizonyossá válik, hogy az államháztartás bevételi előirányzatai megfelelően alakulnak. Hasonló zárolásra az orosz válság idején, 1999-ben volt példa: akkor a büdzsé helyzete nem kedvezett a vésztartalék fölszabadításának. A büdzsében, ki tudja hányadszor, jelentős terjedelemben módosítják az államháztartási törvényt, és ennek során a pénzügyminiszter új fölhatalmazásokat kap az előirányzatok, illetve a maradványok terhére történő kötelezettségvállalások engedélyezésére (megrostálására) és a kiadások átütemezésére. Az egyházi, alapítványi oktatási és szociális intézmények támogatását – az úgynevezett „humán szolgáltatások” kereteit – szintén megpróbálják megfogni, mivel nem kis részben ezek elszaladása okozta tavaly és idén a hiány nem várt növekedését. A bevezetni tervezett új rendszabály szerint a „humán szolgáltatások” keretei csak az oktatási, illetve szociális tárca más keretei rovására emelhetők. A költségvetési előterjesztésben mindjárt kísérletet is tesznek az új, nem önkormányzati iskolák engedélyezésének megszigorítására az oktatási törvényben.
Mindent egybevetve, a költségvetés remélhetően kézben tarthatóbbá válik, mint eddig volt, bár azért biztosat soha nem lehet tudni. A közjogi gátak 2002 nyarán végképp leomlottak, amikor bevezetették a szabályt: az államháztartás hiánya a kormányzati kiadások 5 százalékával (az idén mintegy 475 milliárddal) is meghaladhatja a törvényben engedélyezett összeget a parlament jóváhagyása nélkül. Az Állami Számvevőszék szorgalmazta: vigyék le legalább 2,5 százalékra a küszöböt, és a kormány most, fél szívvel bár, de eleget tenne a kívánalomnak, és a hiány 2,5 százaléknyi túllépésénél belemenne, ha nem is a pótköltségvetésbe, de legalább a költségvetési törvény módosításába.
Máskülönben a sokat emlegetett reformok elmaradnak – vagy mégsem? A korábbi híreket cáfolva, a költségvetési előterjesztésbe, annak is 77. paragrafusába mégis csak megpróbálják „becsempészni” az esedékes egészségügyi reformlépésnek tekintett irányított betegellátási modellt. A kísérletet jövőre legfeljebb 5 millió lakosra terjesztenék ki, egy-egy szervező minimum 100 ezer, maximum 450 ezer fő ellátására köthetne szerződést a társadalombiztosítással.
