A közös agrárpolitika gyorsan növekvő pénzigénye, a közös költségvetésre nehezedő terhek, a terménykészletek felhalmozódása már a nyolcvanas évektől felvetették az EK-ban az agrárpolitikai reform kérdését. Itt ismertetett tanulmányában a szerző az 1992-ben elindított reform eredményeit, s annak a kelet-európai társult országok – köztük Magyarország – agrárgazdaságára gyakorolt lehetséges hatásait vizsgálja.
A Brüsszeli Bizottság első állásfoglalása az EU közös agrárpolitikája, a CAP reformjáról 1991 februárjában került az Agrárminiszterek Tanácsa elé. A testület végül 1992 májusában fogadta el az EK akkori mezőgazdasági biztosa után MacSharry-javaslatként ismertté vált, az eredeti terveknél kevésbé radikális változtatást ígérő dokumentumot. A reform változatlanul hagyja a CAP alapelveit, s legfőbb céljának a termelés, a készletek, a termelői és fogyasztói árak, valamint – ahol szükséges – a termelői támogatások csökkentését tekinti. Mindezekkel együtt azonban továbbra is alapvető célja, hogy az EU jelentős agrártermelő s agrárexportőr maradjon.
A reform lényeges változást hoz abban a tekintetben, hogy a nagy szántóföldi kultúráknál a fogyasztók által finanszírozott, korlátlan mennyiségekre érvényes garantált árak rendszere helyébe az adófizetőket terhelő különbözet-fizetési rendszer lép. Ezzel megtörténik az eddig összefonódott ár- és jövedelempolitika szétválasztása: a közvetlen ártámogatást a közvetlen termelői jövedelemtámogatás váltja fel. Ennek deklarált céljai: a termelés csökkentésének szükségszerűsége ne vezessen a gazdálkodók jövedelmének csökkenéséhez; a rendszer a farmereket akkor is földjükön tartsa, ha nem folytatnak agrártevékenységet; továbbá, hogy a környezetvédő és a tájmegőrző tevékenységet jövedelemtermelőnek ismerje el. A reform eredetileg a közösségi agrártermelés mintegy felét (gabonafélék, olajosmagvak, fehérjetakarmányok, egyes tejtermékek, marha- és juhhús, dohány) érinti.
Egyes becslések szerint a reform előtti CAP 1997-ben 42 milliárd ecu-jébe került volna a Közösségnek, a megreformált CAP viszont “csupán” 39,2 milliárd ecu-be fog kerülni. Habár ez az összeg nagyobb, mint amit az EU 1992-ben ténylegesen az agrárszektor támogatására költött (36,4 milliárd ecu), a különbség alapvetően az összeg rendeltetésében van. Korábban ugyanis az agrártámogatások zöme az árak garantálását, a készletek raktározását és az export szubvencionálását szolgálta, jelenleg, a CAP-reform értelmében, az agrárkiadások zömét már döntően a gazdálkodók közvetlen jövedelemtámogatására fordítják.
A jelentős mértékű árcsökkentések ellenére a közösségi preferencia elve nem szenved csorbát, továbbra is működik az agrártermékek egységes piaca, az egységes agrárárak továbbra is a Közösség egészére érvényesek. A mezőgazdasági termelők jövedelmének biztosítása érdekében valamennyi, piactorzító intézkedés felszámolásából eredő bevételkiesést különböző jogcímeken járó kompenzációval pótolnak a közösségi költségvetésből.
Ugyanakkor kétségtelen veszélye a CAP-reform jövedelemtámogató intézkedéseinek, hogy merevítik az EU-n belül már kialakult üzemi struktúrát, akadályozzák a nagyobb gazdálkodó egységek kialakulását, fékezik a termelési tényezők hatékonyságának javítását. Ráadásul a reform tartósítja az egyes tagországok között meglévő különbségeket, s azokban az országokban is visszafogja a termelés növelését, ahol a belső fogyasztás alacsony, s az önellátás sem biztosított.
Pozitívumként könyvelik el, hogy a termelői árak csökkenése előbb-utóbb a fogyasztói árak eséséhez fog vezetni. Becslések szerint, amennyiben a CAP-reform intézkedéseit teljességgel végrehajtják, akkor a fogyasztók évi 12 milliárd ecu-t takaríthatnak meg a jelenlegi fogyasztási szint mellett.
A CAP-reform végrehajtása első két évének tapasztalata Brüsszel megítélése szerint egyértelműen pozitív, hiszen a reformot követő mindkét évben csökkent a gabonatermelés (a reform előtti 180 millió tonnás átlagos éves termelésről 1993/94-ben 163 millió, 1994/95-ben pedig 161-162 millió tonnára). A termeléscsökkenés részben a parlagon hagyott területek növekedésének tudható be. Másik oka viszont a hozamok esése volt, amely alapvetően a kedvezőtlen időjárással, s nem a kevesebb vegyszerhasználattal magyarázható. A gabonatermelés csökkenésével a gabonafogyasztás növekedése párosult, ami az intervenciós készletek eséséhez vezetett. A reformot megelőzően az EU mintegy 33 millió tonna gabonafelesleggel rendelkezett, jelenleg viszont csupán 11,5 millió tonnával. Ugyanakkor a gabonatermelés csökkenésének és a fogyasztás növekedésének egyik nem várt fejleménye a piaci árak emelkedése lett.
Úgy tűnik, hogy – a CAP-reform bevezetését követő két évtől eltérően – 1995. már nem lesz egyértelmű sikerév. 1995-ben a gabonafélék esetében mind a termelés mennyisége, mind pedig a művelt terület nagysága növekedésnek indult. Az történt ugyanis, hogy a gabonafélék árának emelkedése következtében igen sok takarmánytermelő áttért a gabonatermelésre.
A CAP-reform és a társult országok
Az 1992-ben bevezetett és 1996-ig megvalósítandó CAP-reform egyrészt rövid távon és közvetlenül, az agrár-külgazdasági kapcsolatok alakulásán keresztül fog hatást gyakorolni a kelet-közép-európai régió társult országai – közöttük Magyarország – mezőgazdaságára. Másrészt hosszabb távon és közvetetten, ezen országok agrárstratégiájának befolyásolásán és agrárpiaci rendtartásának meghatározásán keresztül.
Tekintettel arra, hogy szinte valamennyi kelet-közép-európai ország exportorientált külgazdaság-politikát kíván folytatni, s ezen belül – Csehország és Szlovénia kivételével – jelentős szerepet szánnak az agrárexportnak, számukra lényeges kérdés, hogy a CAP-reform által javulnak-e exportlehetőségeik.
Habár a CAP-reform az EU-termelés csökkentésére irányul, ez korántsem jelenti azt, hogy jelentős mértékben emelkedne az EU-nak az agrártermékek iránti importigénye, hiszen a várható termeléscsökkenés alapvetően a készletek apasztását, s a termékmérlegek egyensúlyba hozását hivatott szolgálni. Ráadásul az EU export-versenyképességének csökkenése igen sok termelőt arra kényszeríthet/késztethet, hogy a külpiacok helyett az EU-n belüli eladását növelje. Ráadásul egyáltalán nincs garancia arra, hogy az esetleg jelentkező igényeket éppen a kelet-közép-európai régióból fogják kielégíteni. Hiszen a közösségi preferencia továbbra is érvényesülni fog, s igen sok agrárexportőr (USA, latin-amerikai országok) versenyképessége továbbra is jobb lesz, mint a kelet-európaiaké.
Igaz, hogy az EU-n belül az irányárakat jelentős mértékben csökkentik, de ez önmagában aligha jelent könnyebb piacrajutást, hiszen a küszöbárat továbbra is magas szinten tartják. Ugyanakkor a küszöbár és az EU-piaci ár közötti különbség csökkenni fog, ami javíthatja az EU piacán az importgabona, az olajosmagvak, a vetőmagok, a szaporítóanyagok, a biotermékek és a fehérjetakarmányok versenyképességét.
A gabonafélék irányárának csökkenéséből a kelet-közép-európai országok csak akkor tudnának kedvezőbb piacrajutási lehetőséget teremteni, ha jelentősebb mértékű vám- és lefölözéskedvezményt sikerülne elérniük, illetve a GATT-megállapodás következtében megszűnő lefölözés(kedvezmény)t magasabb vámkedvezménnyé tudnák átalakítani, s ezzel párhuzamosan magasabb kvótákat elérni. Ennek hiányában vagy nem lennének képesek bejutni a piacra, vagy pedig nem lennének képesek ott sikeresen versenyezni. (Természetesen azt feltételezve, hogy az illető országok exportképes árualappal fognak rendelkezni.)
Egyértelmű, hogy azon termékcsoportok esetében, amelyeket a CAP-reform érint, a kelet-közép-európai országok exportlehetőségei aligha javulnak, s kivitelük növelését továbbra is azok a tényezők fogják akadályozni, amelyek eddig is visszafogták az export bővülését. Itt elsősorban a versenyképesség hiányára vagy alacsony fokára, az áruhiányra, a minőségi problémákra, az exportfinanszírozás és a marketing hiányosságaira lehet utalni.
Mivel az EU-országok továbbra is vezető szerepet szeretnének betölteni a világ agrárexportjában, érdekeltek bővülő fizetőképes piacok felkutatásában és megtartásában. Tekintettel a kelet-közép-európai országok csökkenő mezőgazdasági termelésére és várható gazdasági növekedésére, logikusan gondolják azt, hogy ezen országok a közeljövőben bővülő fizetőképes keresletet fognak támasztani a korábbiaknál kevésbé támogatott agrárexportjuk számára. A kérdés az, hogy a kelet-közép-európai országoknak a CAP-reform következményeképpen mennyire kell számítaniuk az EU erőteljesebb exportoffenzívájára.
Kétségtelen, hogy a reform a termelés csökkentésére, a készletek apasztására irányul. Ráadásul a GATT Uruguayi Fordulójának hatására az EU is köteles agrárexport-támogatását csökkenteni. Ugyanakkor nincs garancia arra, hogy az EU nem próbálja majd a kelet-közép-európai országok piacán kompenzálni csökkenő világpiaci versenyképességét, hiszen ezen országokban a kisebb támogatás is elegendő a versenyképességhez. Nem beszélve arról, hogy a társulási megállapodások keretében nyújtott kedvezményeknél a 90-es évek második felében fordul az aszimmetria az EU javára, ami ugyancsak növelheti az EU-termékek piacrajutási esélyeit a kelet-közép-európai régióban.
További importnövelő tényező lehet, hogy a GATT-megállapodás az exporttámogatási kötelezettség alól igen sok olyan kivételt tartalmaz, amely egyben elősegíti az export növelését. Ilyenek például a különböző élelmiszersegély-akciók, amelyek eddig is igen sok negatív hatást gyakoroltak a kelet-közép-európai országoknak a szomszédos kelet-európai országok piacára irányuló agrárkivitelére.
A bővülési szcenáriók és a CAP
Az EU és a kelet-közép-európai országok közötti agrárkapcsolatok egyik legtöbbet vitatott kérdése az agrárrendtartás mikéntje. Annak eldöntése, hogy milyen agrárrendtartást kellene ezen országoknak követniük annak érdekében, hogy ne csak EU-konformak, hanem EU-kívánatosak is legyenek. Ez alapvetően attól függ, hogy mikor válnának a kelet-közép-európai országok az EU teljes jogú tagjává, s ez a státusz milyen agrárrendtartással párosulna.
Az egyik, legkevésbé valószínű lehetőség, hogy a kelet-közép-európai országok igen rövid időn (5-8 éven) belül az EU teljes jogú tagjává válnak. Ebben az esetben alapvető szükségszerűség, hogy az új tagok teljes mértékben magukévá tegyék az EU éppen hogy megreformált agrárrendtartását. Ez mindenképpen kedvező lenne az új tagok számára, hiszen azt jelentené, hogy a megreformált CAP az ő termelőikre és exportőreikre is vonatkozik.
Ám egyes modellszámítások szerint, amennyiben a kelet-európai országok ugyanolyan ártámogatásban részesülnének, mint az EU-tagországok, akkor az emiatt bekövetkező termelésnövekedés hatására csökkennének a világpiaci agrárárak, aminek a többi agrárexportőr aligha örülne. Ugyanakkor a kelet-közép-európai országok számára további haszon lehetne, hogy a közös vámhatáron belülre kerülve ők is élvezhetnék az EU jelentős vámvédelmét, s számukra is előnyös lehet a közösségi preferencia működése. Ez a helyzet azonban aligha elfogadható az EU számára, hiszen azt jelentené, hogy a kelet-közép-európai országok termékei nemcsak a belső piacokon szorítanák ki az EU-termelők termékeit, de harmadik országok piacán is. Természetesen a kiszorító hatás egyenes arányban állna ezen országok szállítási képességével. Annál is inkább, mivel jelenleg a kelet-közép-európai országok agrártermékei az EU agrárimport-szükségletének nem több mint 3-4%-át elégítik ki.
Az érem másik oldala az, hogy a mezőgazdasági termelői árak emelkedése jelentős mértékben növelné a fogyasztói árakat, s elsősorban az élelmiszerek fogyasztói árát a kelet-közép-európai országokban, ami jelentős inflációs hatással, a bérek emelkedésének szükségszerűségével, a versenyképesség csökkenésével és szociális feszültségekkel járna.
A közös vámhatár kialakulásával azonban az EU termelői és exportőrei is korlátozások nélkül tudnának bejutni az immáron teljes jogú taggá váló kelet-közép-európai országok piacára. Így az újonnan taggá váló országok elesnének attól a vámbevételtől, amit eddig a szuverén vámhatár révén élveztek. Magyarország esetében ez aligha elhanyagolható, hiszen 1994-ben például mintegy háromszor akkora bevétel származott a vámokból, mint a privatizációból.
A kérdés az, hogy az EU-nak mennyiben áll érdekében és szándékában a kelet-közép-európai országokkal kibővült EU agrárszektorának teljes körű finanszírozása. Becslések szerint, amennyiben Magyarország az 1992. évi termelési és exporteredményeire vetítve megkapná azt a támogatást a FEOGÁ-tól, amit az EU-tagországok, akkor 59,3 milliárd forintos export- és 52,2 milliárd forintos agrárpiaci (termelési) támogatásban részesülne. Ezt azonban sem a jelenlegi EU-tagok, sem az EU-n belüli agrártermelők, sem pedig a közösségi bürokrácia nem fogadnák lelkesedéssel.
Annál is inkább, mivel egyre-másra jelennek meg a különböző becslések arról, hogy mennyibe kerülne a kelet-közép-európai országok csatlakozása az EU, illetve az EU adófizetői számára. Az agrárcsatlakozásra vonatkozó becslések igen tág határok között (10 és 42 milliárd ecu között) ingadoznak, attól függően, hogy mikor, hány ország s milyen feltételekkel válna teljes jogú taggá. Itthoni becslések szerint a teljes jogú tagság esetében Magyarország a strukturális alapokból mezőgazdasági támogatás címén évi 1,5-1,6 milliárd ecu támogatást kaphatna, s további 450 millió ecu-t exportszubvenció címén, feltéve, ha a CAP teljes egészében vonatkozna a magyar mezőgazdaságra.
Az EU becslései azonban több ok miatt is hibásak. Egyrészt figyelmen kívül hagyják az EU-nak a közös költségvetés egyes kiadási tételeire vonatkozó belső szabályait. Mint ismeretes, a FEOGA kiadásai egy adott évben nem növekedhetnek gyorsabb ütemben, mint az EU GDP-je növekedési ütemének 75%-a. Másrészt a becslések alapvetően attól függnek, hogy milyennek tételezik fel a közös agrárpolitikát a majdani tagfelvétel idején, s milyennek a taggá váló kelet-közép-európai országok akkori mezőgazdasági helyzetét. Továbbá nem veszik számításba azt, hogy milyen haszonnal járna az EU számára a kelet-közép-európai országokkal való kibővülés bizonyos mezőgazdasági és élelmiszer-ipari importtermékek, illetve mezőgazdasági inputok iránti importigény növekedése következtében. Egyes becslések szerint a kelet-európai kibővülés potenciális gazdasági hozama akár évi 65 milliárd ecu is lehet az EU számára.
Ugyanakkor nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy egy ilyen típusú teljes jogú tagság, amikor a CAP teljes körű adaptációjára kerülne sor, az újonnan belépő országok számára is igen költséges lenne. Hiszen harmonizációra már a belépést megelőzően, az agrárkassza megnyílása előtt szükség lenne. Az intézményi rendszert ugyancsak az EU intézményeihez kell kapcsolni. Ez a hatósági intézményekre, az érdekképviseletekre és a szakmai szervezetekre egyaránt kell, hogy vonatkozzék. Ugyancsak kapcsolódni kell az EU statisztikai, jogszabályi, állategészségügyi, piaci információs és üzleti kapcsolatközvetítői információs hálózataihoz.
Egy másik lehetőség, hogy a közép-kelet-európai országok viszonylag rövid időn, mintegy 5-10 éven belül válnának az EU teljes jogú tagjává, azonban az agrárszférát, mint speciális esetet, illetve a strukturális alapokat kivennék a teljes jogú tagság hatóköre alól. Vagyis ebben az esetben egy kettős CAP-rendszer jönne létre. Egy a korábbi tagok, egy pedig az újonnan felvettek számára. Ez a megközelítés azonban teljességgel elfogadhatatlan a kelet-közép-európai országok számára, mivel esetükben az agrárszektornak sokkal nagyobb jelentősége van, mint a befogadó EU-országok számára, következésképpen a mezőgazdaság az EU-ba való integrálódásuk elidegeníthetetlen része. Ugyancsak ezen variáció ellen szól, hogy ez összeegyeztethetetlen a Római Szerződéssel, valamint az egységes belső piac elvével.
Egy harmadik variáció, hogy a teljes jogú taggá váló kelet-közép-európai országok mezőgazdasága csak egy meghatározott idő elteltével válna az EU agrárrendtartásának teljes jogú tagjává. Az átmeneti időszak alatt kerülne sor az árak azonos szintre hozására vagy legalábbis közelítésére, a termelőknek juttatott támogatások óvatos emelésére és a kelet-közép-európai agrárrendtartásoknak az EU-éhoz igazítására.
Ekkor az alapvető kérdés az, hogy hogyan tudna az átmeneti időszak alatt az új tagok mezőgazdasága EU-konformmá válni, s ehhez milyen EU támogatásra számíthatnak. Egyelőre ugyanis az EU nem mutat hajlandóságot arra, hogy a kelet-közép-európai országok mezőgazdaságának támogatását megfinanszírozza. Annál is inkább, mivel ezek az országok éppen azokban az alszektorokban (nagy szántóföldi kultúrák, húsok) a legversenyképesebbek, amelyek finanszírozása a legtöbbe kerül az EU-nak.
Egy negyedik variáció abból indul ki, hogy a CAP-reform értelmében bizonyos, a mezőgazdasághoz kapcsolódó fejlesztési programokat már nemcsak a közös agrárkasszából, hanem a nemzeti költségvetésekből is finanszíroznak. Így nem lehetetlen, hogy a közösségi agrárpolitika az ezredforduló közeledtével egyre inkább veszít közös jellegéből, s a termelés finanszírozása egyre nagyobb arányban kerül vissza nemzeti szintre, vagyis a CAP renacionalizálására kerülne sor. Ez a közép-kelet-európai országok számára azt jelentené, hogy a teljes jogú tagság esetén ők is a CAP teljes jogú haszonélvezői lehetnének – amennyiben ennek költségeit saját költségvetésükből finanszíroznák.
Ez alapvetően megfelel az EU jelenlegi tagjai érdekének, hiszen ebben az esetben a keleti kibővülés nem lenne költséges az unió számára, ugyanakkor a CAP-reform könnyen elfogadhatóvá válna a keleti kibővüléssel való fenyegetettséggel. Ám ebben az esetben a kelet-közép-európai országok agrártermelői kilátástalan és behozhatatlan versenyhátrányba kerülnének az EU agrártermelőivel szemben.
Minél több ország alkotja az EU-t, annál valószínűbb a renacionalizálási szándék. Hiszen a CAP eddig is csak az árak, illetve a jövedelmek garantálása terén volt igazán európai politika; a strukturális kiadások zömét mindig is a nemzetállamok állták. Nem kizárt, hogy a következő években az európai gazdák jövedelmének egyre nagyobb része származik majd strukturális köntösbe bújtatott nemzeti költségvetési támogatásokból. (A köntösre azért lesz szükség, hogy az intézkedések megfeleljenek a GATT előírásainak.)
Az EU kezében a döntés
Bármelyik variáció szerint is valósul meg a kelet-közép-európai országok teljes jogú tagsága, amennyiben az EU valóban elkötelezi magát ezen országok felvétele mellett, akkor neki is érdekében áll az agrárrendtartások harmonizációjának elősegítése azáltal, hogy egy elkülönített pénzügyi alapot hoz létre számukra még a csatlakozás előtt. Sokkal kevesebbe kerülne ugyanis a kelet-közép-európai országok felvétele, ha felkészítésük már most megkezdődne, s nemcsak a csatlakozás után. Az említett mezőgazdasági alapot például azon bevételek egy részéből lehetne finanszírozni, amelyeket a Társulási Megállapodás koncessziói következtében az EU agrárimportőrei élveznek, s amelyeket mind a mai napig nem osztottak meg a kelet-közép-európai exportőrökkel.
A keleti kibővülés pénzügyi terheiről beszélve azonban nem szabad megfeledkezni azokról az előnyökről sem, amelyeket az EU jelenlegi tagországai élveznének a piacok kibővülése, a növekvő beruházási és ipar-kitelepítési lehetőségek és az olcsó importlehetőségek következtében. És akkor még szóba sem került, hogy adaptációs folyamat a jövendő tagországok számára is igencsak költséges lesz, és hogy mind ez ideig nem készült számítás arra: milyen veszteséggel járna a kibővülés elmaradása az EU számára.
