Szövetségek szövevénye

Elköszön az Európai Konvent. Kiizzadott kompromisszum.

Az EU különböző testületeiben minden országnak van ugyan saját névtáblája, de az unióban egyetlen tagállamnak sincs előre kijelölt helye, ahová állhat. Ez a banális igazság komoly kihívás elé állítja az újonnan csatlakozó országokat, amelyek történelmi útja előbb évtizedeken át egy mesterségesen összetartott internacionalista együttműködésen át vezetett, majd abból kiszabadulva inkább az individualizmus felé fordult.

Az unió tagjaként a lengyeleknek, cseheknek és magyaroknak új, az eddiginél sokkal bonyolultabb érdekérvényesítési módszereket kell megtanulniuk, ahol a nemzeti szuverenitásról való lemondás bizonyos helyzetekben nem szűkíti, hanem tágítja az ország mozgásterét. Elég a kereskedelempolitikára gondolni, ahol az összes tagállam támogatását maga mögött érző, nemzetek feletti Európai Bizottság sokkal hatékonyabban tudja képviselni a magyar érdekeket az Egyesült Államokkal szemben, mint egy megannyira virtuskodó kormány. Másfelől, amiről eddig egy kabinetülésen alig néhány óra leforgása alatt döntést lehetett hozni, arról a jövőben 24 másik állam képviselőjével kell olykor hónapokig tartó, kimerítő kormányközi alkudozást folytatni.

ELLENSÚLYOK. Nyilvánvaló, hogy a nemzeti érdekérvényesítés fórumaiban, mint amilyen a kormányok képviselőit tömörítő miniszteri tanács is, alapvetően a nagy, befolyásos tagállamok vannak helyzeti előnyben. Annak érdekében azonban, hogy a kicsik és közepesek ne legyenek kiszolgáltatva a hatalmasak kényének-kedvének, az unió alapító atyái erős ellensúlyokat építettek a rendszerbe. A kül- és biztonságpolitika, valamint bizonyos bel- és igazságügyi témák kivételével nem a tagállamok, hanem kizárólag a helyzeténél fogva pártatlan Európai Bizottság javasolhat jogszabályokat. Mivel Brüszszel az EU általános érdekeit az egyes országok elé helyezi, nem engedi, hogy a nagyok a kisebbeknek dirigálhassanak. Ez a szerepmegosztás általában az Európai Bizottság természetes szövetségesévé teszi a kis és közepes tagállamokat, beleértve hazánkat is. A látszólag logikus érdekközösség mégsem érvényesül vegytisztán, hiszen az erős nemzeti identitástudattal rendelkező Dánia és Svédország ösztönösen a kormányközi együttműködés híve, miközben a közösség szupernehézsúlyú versenyzője, Németország – már csak föderális berendezkedése miatt is – a brüsszeli bizottság hagyományos támogatója.

A munkáját most befejező Európai Konvent is megmutatta, hogy a függetlenségüket csak alig több mint egy évtizede visszanyert leendő tagállamok meglehetősen ambivalensen viszonyulnak a nemzetek feletti struktúrákhoz. Miközben az Európai Bizottság szerepének erősítése jól felismert érdekük, érezhető gyanakvással fogadnak minden olyan kezdeményezést, amely a nemzeti színeket a kék mezőben sárga csillagos összeurópaiakkal keverné, vagy váltaná fel. Az uniós alkotmányon dolgozó konvent munkáját figyelő brüsszeli szakértők gyakran fejcsóválással fogadták, hogy a magyarok, az észtek és a többiek – szerintük – a közösségi intézmények megerősítése helyett a tagállamok közötti egyenlőség elvének direktebb megnyilvánulásaira helyezték a hangsúlyt. Ilyen például az, hogy minden tagállam saját biztossal rendelkezzen az Európai Bizottságban, ami egyesek szerint 25 EU-taggal már kifejezetten csökkenti a testület hatékonyságát. Több évig is elhúzódhat, amíg Magyarország és a másik 9 csatlakozó állam stabilan meghatározza majd viszonyát a nemzetek felettiséget jelképező bizottsághoz, az Európai Parlamenthez és a kormányközi együttműködés terepének számító miniszteri tanácshoz. Az idő ad majd rá választ, hogy hazánk a hasonló kategóriába tartozó országok közül a bizottságpárti Belgium, vagy Svédország modelljét követi-e, netán valamilyen harmadik úton indul el.

Az alapvető intézményekhez való hozzáállás csak az egyik, bár kétségkívül fontos koordináta, amelyek mentén az uniós érdekérvényesítés terepére lépő országok mozognak. Bár a páneurópai integráció egyik legnagyobb vívmánya, hogy megszünteti a rossz emlékű hatalmi szövetségi rendszereket, az egyes országok egymás közötti kapcsolatai továbbra is nagy jelentőséggel bírnak, és megkönnyíthetik egy-egy fontos nemzeti cél elérését. Az uniós tagság szakértők szerint sokoldalúbbá és komplexebbé varázsolja majd egyes most csatlakozó államok jórészt még mindig történelmi preferenciákon alapuló kétoldalú kapcsolatait. Magyarországon szinte közhelynek számít, hogy az Európai Unióba belépve Németország lesz a legszorosabb szövetségesünk. Ez az elsősorban történelmi, kulturális, nyelvi és természetesen objektív gazdasági tényeken alapuló feltételezés, miközben nehezen vitatható, a mindennapok gyakorlatában kevésbé markánsan érvényesülhet. A rendszeres, közvetlen együttműködés és a személyi kapcsolatok viszont segíthetnek egyes államokkal szemben meglévő előítéletek visszaszorulásában vagy megszűnésében.

Az unió működését behatóan ismerők szerint az egyik legelső dolog, amit az új tagoknak meg kell jegyezniük, hogy az EU-ban nincsenek állandó szövetségek, és mindig az adott téma határozza meg: ki, kivel működik együtt. “Biztonságpolitikai és védelmi kérdésekben Svédországgal és Finnországgal tartunk. Az Európai Bizottságról vallott nézeteink a Benelux államokéval esnek egybe. Adóügyekben a britekkel működünk együtt, a mezőgazdasági politikában viszont Franciaország a szövetségesünk” – vázolta a bonyolult viszonyrendszert nemrég egy nyilatkozatában Brian Cowen ír külügyminiszter. E felsorolásból is kiderül, hogy a látszat ellenére a választóvonalak szinte sohasem a kisebb és a nagyobb tagállamok között húzódnak.

LÁZADÁS. A kis- és közepes méretű országok táborában ennek ellenére nagy riadalmat keltett, amikor a konventhez az év elején benyújtott német-francia dokumentum több évre szóló mandátummal rendelkező főfoglalkozású elnököt javasolt az állam- és kormányfők testülete, az Európai Tanács élére. A nagyobb tagországok a hathavonta cserélődő soros elnökségi rendszer ellen is támadást intéztek, amit pedig a kisebb súllyal rendelkező országok a tagállamok közötti egyenlőség fontos fokmérőjének tekintenek. A később a konvent elnökségének javaslatában is helyet kapott “szuperelnök” ellen valóságos lázadás tört ki a kisebb államok táborában, ahol jól érzékelték, hogy az unión belüli erőviszonyok megváltoztatására tett kísérletről van szó. Balázs Péter, a magyar kormány képviselője a Figyelőnek kifejtette, hogy a szuperelnök – miközben korántsem egyetlen módja az Európai Tanács stabilizálásának – konkurenciája lehetne az Európai Bizottság elnökének, és ilyenformán felborítaná az intézmények közötti egyensúlyt. Márpedig ez és a tagállamok közötti egyenlőség elvének tiszteletben tartása az intézményi reformokkal kapcsolatos magyar álláspont sarkalatos pontja. A kormány ennek megfelelően a rotációs elnökség valamilyen formában történő megőrzését is fontosnak tartja, de nem zárkózik el az átalakítása elől.

Magyarországot – és még legalább 15 jelenlegi és leendő tagállamot – azok az ígéretek sem nyugtatták meg, hogy az Európai Tanács élére állítandó személy nem rendelkezik majd markáns, a brüsszeli bizottsággal vagy az uniós külügyminiszterrel rivalizáló jogosítványokkal, és külön apparátusa sem lesz. Az indokoltan vagy indokolatlanul – erre a kérdésre ma még nincs válasz – bizalmatlan országcsoport attól tart, hogy az elnöki poszt létrehozása csak az első lépés egy valódi szuperelnökhöz vezető úton. Tény, hogy a vita fókusza az elnökről fokozatosan abba az irányba mozdult el, hogy mennyire meggyengített jogkörökkel rendelkezzen az illető, és ki tölthesse be a posztot.

Az ebben a kérdésben kialakult érdekszövetség azonban aligha képezi az adott csoport hosszabb távra szóló együttműködésének alapját. Az unión belüli életre sokkal jellemzőbbek a taktikai szövetségek. Mindennek nem mond ellent, hogy az EU-ban nem hivatalosan és laza formában ma is tartósan együttműködnek egymással földrajzilag közelebb eső, vagy hasonló érdekeket valló tagországok. A talán legismertebb közülük a Benelux államok (Belgium, Hollandia és Luxemburg) konzultációs mechanizmusa. A három EU-alapítótag együttműködése elsősorban a föderális elvek védelmére terjed ki, s azon a racionális megfontoláson alapszik, hogy három kis országra együtt jobban odafigyelnek, mintha külön-külön szólalnának meg. A Benelux együttműködés azonban, az unió sorozatos bővülésével és az integráció elmélyülésével párhuzamosan, az elmúlt években meglehetősen elszürkült. Az angolszász szabadpiac-párti Hollandia gazdaságpolitikai filozófiája például jócskán eltér Belgiumétól és Luxemburgétól. A három Benelux állam még a felvételi tárgyalások közben egy későbbi együttműködés szándékával nyitott a Visegrádi Négyek felé, de a közeledést alaposan megnehezítette, hogy utóbbi csoportosulás szemmel láthatóan önmagával sincs tisztában. Az észak-európai országok és a védőszárnyuk alá vett balti államok szorosabb egyeztetése is logikus fejlemény, de az álláspontok összehangolásának – mint az írek példája is bizonyítja – megvannak a korlátai.

Az Európai Konvent, az első olyan fórum, ahol régi és új uniós tagok egyenlő partnerként vettek részt, csattanós választ adott azoknak a kétkedőknek, akik a két országcsoport látványos elkülönülését jósolták. Alapvetően hasonló problémáik és helyzetük, közös érdekeik azonban még jó ideig egymás mellé állítják majd Magyarországot, Csehországot és Lengyelországot. Az érdekek egybeesése a regionális felzárkóztatási alapoknál a legkézenfekvőbb, hiszen Szlovénia kivételével valamennyi közép- és kelet-európai csatlakozó állam a bőkezű pénzügyi támogatásoktól reméli elmaradott régióinak gyors felzárkóztatását. A térség országaival való szorosabb együttműködés mellett szól az is, hogy Magyarország, másokhoz hasonlóan, csak többéves átmenet után csatlakozhat az eurózónához, és a belső határok lebontását lehetővé tévő schengeni egyezményhez is. A Gazdasági és Pénzügyi Unió (EMU) lesz az a terület, ahol az újonnan belépő országok – Nagy-Britanniával, Dániával és Svédországgal kiegészülve – kezdetben többségben lesznek a régi tagállamokkal szemben.

PÉNZKÉRDÉS. A jövőre csatlakozó országokban még élénken élnek a felvételi tárgyalásokon folytatott pénzügyi alkudozások rossz emlékei, a 2007 és 2013 közötti időszakra szóló költségvetés közelgő vitája pedig aligha segít majd a sebek begyógyításában. A gazdagabb országok pénzügyi szolidaritására rászoruló újonnan csatlakozók a hozzájárulásuk csökkentéséért harcoló nettó befizetőkkel (Németországgal, Nagy-Britanniával, Hollandiával és Svédországgal) kerülhetnek majd összetűzésbe. Spanyolország papíron a magyarok és lengyelek szövetségese, de ez csak akkor igaz, ha az adakozó tagállamok hajlandók lesznek a zsebükbe nyúlni. Különben az ibériai ország a hátrányosabb helyzetben lévő új tagállamok riválisaként lép majd fel a vitában.

Magyarországnak új tagként arra is fel kell készülnie, hogy – közös európai kül- és biztonságpolitika híján – az iraki válsághoz hasonló konfliktusok a jövőben is előfordulhatnak az Egyesült Államok és az Európai Unió között. A bővítéssel vitathatatlanul erősödik az atlantisták (Amerika-pártiak) tábora az EU-ban, ugyanakkor az egyoldalú, a partnerek véleményét sokszor semmibe vevő washingtoni külpolitika óhatatlanul azok kezére játszik, akik az Egyesült Államoktól teljesen önálló, annak ellensúlyt képező európai védelmi és biztonságpolitika létrehozására törekednek. Az amerikai szövetségeséhez lojális Nagy-Britannia előreláthatóan együtt kívánja tartani az atlantista tábort, ha másért nem, hát azért, hogy a “hegemonista” francia-német tengelyt ellensúlyozza.

Részben éppen az Európai Unió közelgő bővítése és erősödő széttöredezettségének veszélye ébresztette rá Franciaországot és Németországot arra, hogy újra magához kell ragadnia a kezdeményezést, amire egyébként más tagállamok képtelenek lennének. S amennyiben 25 országgal túlságosan körülményessé válna a továbblépés, az integrációt mélyíteni kívánó tagállamok számára még mindig kéznél lesz egy eszköz. A megerősített együttműködés, tartalmát tekintve a többsebességes Európa lehetősége már eddig is adott volt, de még senki nem élt vele.

A napokban véget ért Európai Konvent azonban tovább lazította az eddig meglehetősen szigorú feltételeket, hogy a jelenleginél sokkal nagyobb létszámú Európai Unió építése ne álljon meg. Magyarország és a többi csatlakozó állam számára talán semmi sem lenne olyan lesújtó, mint egyszerre több területen a második vonalba szorulni. Ilyen veszélytől ugyanakkor rövid távon aligha kell tartani. “Nem azért egyesülünk újra, hogy rögtön szétváljunk” – fogalmazott a közelmúltban Cecilia Mallström, az Európai Parlament egyik svéd képviselője.