Az egyik maga a hatalmas, erős akaratú, jól szervezett – és 50. születésnapját éppen most ünneplő – Európai Unió, a másik sokkal konkrétabb: a többi tagállam, akik a maguk pecsenyéjüket sütögetik, és előlünk akarják elhalászni az uniós pénzeket, kvótákat és egyéb előnyöket. Két, teljesen különböző problémáról van szó.
HATÁSKÖRI KÜZDELMEK. Ami az elsőt, az unió és tagjai közötti konfliktust illeti, Magyarország – és hozzánk hasonlóan bármely EU-tagállam – időről időre állást foglal abban a hatalomelosztási folyamatban, amely az uniós hatáskörök megállapításáról szól. Alapvetően az ilyen döntéseken múlik, meddig terjeszkednek az unió döntési körei, és hol végződnek vele szemben a tagországok lehetőségei. Persze itt az államok a saját művükkel állnak szemben, az integrációt ők alkották, s építik tovább, a gólem csak azt teheti, amire mesterei felhatalmazták. Például nyilvánvaló, hogy a mezőgazdasági politika valamennyi fontos eleme az unióra szállt. Hasonlóképpen általában helyeslik a tagállamok (kevés kivétellel) a közös pénz bevezetését vagy a belső határok lebontását, és a még kívülállók arra törekednek, hogy mielőbb maguk is az eurózóna, illetve a schengeni övezet tagjai legyenek. Ugyanakkor az EU-tagok, régebbiek és újak egyaránt, erősen vonakodnak a közös külpolitika szabadon engedésétől, és hallani sem akarnak például az adóügyek egységesítéséről. Érdekes módon akkor, amikor legutóbb, az alkotmányozó Európai Konventben mód nyílt ilyen, stratégiai horderejű kérdések felvetésére, nem záporoztak az ötletek, hanem egyfajta egyensúlyi helyzet rajzolódott ki.
Balázs Péter
Ha a második dimenziót, a tagállamok szintjét vizsgáljuk, látni kell, hogy két integrációs felfogás képviselői állnak szemben egymással: az egyik oldalon a föderációs egyesülés, a másikon a kormányközi együttműködés kibékíthetetlen hívei sorakoznak. Ugyanez a fajta konfliktus fogalmazódik meg az érdekharcok harmadik nagy dimenziójában, az EU szervei közötti hatalmi vetélkedésben. Az integráció elmélyítését azon vezető szervek szorgalmazzák, amelyeket a közös érdekek képviseletére hoztak létre. Ezt a vonulatot az Európai Parlament, az Európai Bizottság és az Európai Bíróság jeleníti meg, ki-ki a maga sajátos módján és feladatkörében. Ám jelenleg hárman együtt sem bizonyulnak erősebbnek a tagállami érdekeket felvonultató Miniszteri Tanácsnál. A fő döntéshozatali és jogalkotó fórumként, kilencféle formációban működő Miniszteri Tanács erős alépítménnyel rendelkezik, ez a tagállami EU-nagykövetek, az úgynevezett állandó képviselők hetente ülésező tanácsa, a Coreper. Ezenkívül az elvben legmagasabb, miniszteri szint fölött az EU-nak sajátos, informális „hatalmi púpja” nőtt: a kormányfőkből álló Európai Tanács. A legfontosabb elhatározások az immár negyedéves rendszerességű csúcsokon születnek.
A tagállami érdekek az elmúlt mintegy másfél évtizedben átfonták az uniós szerveket. Az Európai Parlamentben a nagy pártcsaládokat összefűző laza szolidaritás és a bizottsági munkában megjelenő, markáns ágazati lobbik mellett nem ritka a nemzeti összefogás, egy-egy tagállam EP-képviselőinek közös fellépése, nyilvánvaló tagállami érdekek szolgálatában. Az Európai Bíróság bíráit ez idő szerint a tagállamok jelölik, bármiféle uniós szintű szakmai kontroll nélkül. Az Európai Bizottság tagjait úgyszintén a tagállami belpolitika választja ki, a formális EP-jóváhagyás szűrőin csak a legkirívóbb alkalmatlanság akad fenn. Mindez azt mutatja, hogy az Európai Unióban jelenleg nem a tagállamoknak, sokkal inkább a közös, uniós érdek képviselőinek van félnivalójuk a másikkal szemben.
Az eddigiekből az következik, hogy a „nemzeti” érdeket mindenekfölött a többi tagállammal szemben kell érvényre juttatni az EU fórumain. A „nemzeti” szó azért szerepelt itt idézőjelben, mert ez a nemes jelző – ha helyesen használják – általában országos horderejű, nagy jelentőségű, többnyire hosszabb távú közérdekre utal. Mármost az EU-ban időnként valóban akad ilyen fajta vita és döntés, például a hétéves időszakra szóló közös költségvetés jóváhagyása, újabb tagállamok felvétele, az alapszerződés lényeges módosításai. Ám az integráció hétköznapjaiban olyan aprólékos szakmai témák tömkelegéről folyik az egyeztetés, amelyekre nem való ez az ünnepélyes kitétel. Például a kávéfőző készülékek zajszintjére vonatkozó közösségi irányelv (ez egy régebbi, de igen jellemző jogszabály) aligha viselné el bármely tagállam nemzeti színeit. Itt meghatározott gyártói és fogyasztói érdekek csaptak össze, amelyeket ugyan kormánytisztviselők képviseltek, ám mögöttük a presszó- és filterkávét csöpögtető gépek előállítói, valamint a kávéfogyasztó közönség hadoszlopai sorakoztak. Az ilyen fajta érdekegyeztetések számára az Európai Unió szakszerű és békésen működő érdekharmonizáló csatornákat kínál. A legfőbb követelmény velük szemben az, hogy – bármiről legyen is szó – átláthatóan és demokratikusan működjenek. Kérdés, miként hozható összhangba a mind tágabb térségben működő gazdaság, a tagállamokból kiinduló érdekképzés és az uniós szintű döntéshozatal demokratizmusa.
POLITIKAI TRILEMMA. A világméretű kormányzás esélyeit elemezve a politikatudomány a monetáris elmélettől vett kölcsön egy szellemes képletet (az úgynevezett Mundell-Fleming teorémát, amely a tőkemozgás és az árfolyam-politika összefüggéseire vonatkozik), és a Harvard Egyetemen ennek mintájára állította fel Dani Rodrik a világgazdaság „politikai trilemmáját”. Úgy találta, hogy miközben a világgazdaság mindinkább integrálja a nemzetgazdaságokat, viszont az államok továbbra is gyakorolják hatalmukat, a tömegek demokratikus részvételét lehetővé tevő politikai rezsim nehezen alakítható ki a megfelelő szinten, vagyis világméretekben. Ez a modell az Európai Unióra alkalmazva még konkrétabbá válik: adott egyrészt a magas fokon integrált gazdaság, másrészt a tagállam mint fő politikai aktor, harmadrészt az uniós szintű kormányzás demokratikus működése iránti igény. A három elem összhangját próbálta volna megteremteni sok kompromisszum árán az az alkotmányszerződés, amely két éve zátonyra futott, és jelenleg is ott vesztegel. A kudarcban (amelyről még nem tudható: ideiglenes, avagy végleges-e) az itt felvázolt „trilemma” megoldatlansága minden bizonnyal főszerepet játszott.
A gazdaság integrációja erős tendencia, amit csak nagyon durva elzárkózással lehet ideig-óráig feltartóztatni egy állam határain. Az EU fél évszázada azon munkálkodik, hogy megteremtse, és állandóan továbbfejlessze a táguló gazdasági térséggel adekvát döntési és szabályozási rendszert. Ebben kétségkívül hatalmasat alkotott. Hozzá kell tenni, hogy eredményeit az európai szellemi és politikai hagyományokban gyökerező jogi-intézményi eszközök túladagolásával érte el, ezért más kulturális éghajlaton a modell aligha lenne életképes. Az 50 évvel ezelőtti eredeti integrációs elképzelés igazából a nemzetállamokat – és velük együtt a köztük keletkező nacionalista konfliktusokat – akarta Európában elhalványítani, majd örök időkre száműzni. Ezzel szemben az integráció, sok kanyar után, éppen a tagállami hatalomgyakorlás egyik fő támasza lett, és a kormányzó erőknek kínál kiegészítő mozgásteret az egyes országok határain túlnőtt problémák kezelésére.
Az EU-tagság növeli az ország nemzetközi tekintélyét, javítja beágyazottságát, fokozza akcióképességét, általában erősíti állami létét. Ez különösen jól megfigyelhető egyes „újszülött” államok, például a baltiak esetében. Az így aládúcolt tagállamok azonban csak módjával építgetik tovább a közös cselekvés csarnokait, sokkal inkább vágynak egy olyan egyensúlyi állapotra, amelyben az EU leveszi vállukról a nehéz és kényelmetlen teendőket, ugyanakkor maximális hatalmat hagy számukra a maguk szűkebb hazájában. Mivel minden tagállamot, kicsit és nagyot egyaránt, ugyanaz a hatalmi logika mozgat, egymásnak kegyesen elnézik a nemzeti egoizmust, a „hazafelé politizálást”, és puha kompromisszumokat kötnek egymással. Ez az uniós érdekkonfliktusok békés megoldásának fonákja.
Miként befolyásolta az Európai Unió „politikai trilemmá-jának” megoldhatóságát a legutóbbi bővítés és benne Magyarország csatlakozása? A tíz, majd még két új tagállam belépése az uniós szinten integrálódó gazdaság összteljesítményét mintegy 7 százalékkal gyarapította, vagyis ezen a területen alig hozott többletet. Az uniós lakosság, az európai „demos” lélekszáma ugyanakkor mintegy 26 százalékkal gyarapodott. A több mint százmilliónyi új EU-állampolgár ugyanúgy igényli integrációs ügyeinek átlátható és demokratikus intézését, mint az alapító franciáknak vagy hollandoknak az uniós alkotmányban kételkedő többsége.
A 2004-2007. évi bővítések nyomán a legnagyobb változást az EU-tagállamok számának 80 százalékos emelkedése jelentette. A 27 tagú unió már minőségileg más, mint elődje, a 15 országból álló csapat volt. Az EU egészét illetően és különféle belső tagolódásaiban is vadonatúj csoportdinamikák működnek. Az egész politikai terepet leginkább a tagállamok sokasága jellemzi. Ennek megfelelően sokféle érdekkonfliktus alakulhat ki közöttük. A megoldás kulcsa olyan összetételű és súlyú tagállami csoportok szervezése, amelyek képesek érdekeiket keresztülvinni. Az ilyen koalíciók általában esetiek, egy-egy konkrét témához kötődnek, más ügyben mások lesznek a szövetségesek és az ellenfelek. A népes mezőnyben nagyobb a választék a potenciális partnereket illetően, ugyanakkor sokkal nehezebb az uniós összérdek közös nevezőit megtalálni.
A magyar érdekek érvényesítésének a tagállami túlhatalom miatt hátszele van. Négy év múlva, 2011-ben Magyarország látja majd el az Európai Unió elnökségét. A dátum nincs már oly messze, ideje elkezdeni és komolyan venni a felkészülést. Az elnökség féléve alatt Magyarországnak a saját érdekeit nem feledve, de azokon felülemelkedve, összeurópai szemszögből kell majd látnia és irányítania az integrációs folyamatokat.
A szerző a CEU professzora és EU-bővítési Központjának igazgatója, volt uniós biztos.
