Mielőbb meg kell szüntetni az ÁPV Rt.-t, mert a privatizáció már lezárult, ezért át kell térni az állami vagyongazdálkodásra – mondta a miniszterelnök néhány héttel ezelőtt. Lehet, hogy a bejelentés meglepte az amúgy is nehezen átlátható költségvetési tervezettel küszködő képviselőket, vagy a békés karácsonyra készülő vagyonkezelő hivatalnokokat. De sokan tudják, hogy a döntés már évek óta húzódik – csak az időzítés és a módszer volt kérdéses.
Miért éppen most deklarálta a kormány az állami vagyon magánkézbe adásának végét, s milyen új intézményeket, eljárásokat akar bevezetni?
A privatizációt nemcsak elkezdeni, hanem lezárni is nehéz. A végjáték voltaképpen 1996 vége óta tart. Az első lépést az ÁPV Rt.-nek a Tocsik-botrány után kinevezett új vezetése tette meg, 1997-re irányozva elő a kampányszerű privatizáció befejezését, az új intézményi-törvényi keretek kidolgozását. Szakértői tanulmányokat rendeltek a megmaradó állami vagyon kezelésének lehetséges módozatairól, s a holding maga is átfogó javaslatot készített. Az őszre elkészült törvénytervezet két szervezet létrehozását ajánlotta: az ÁPV Rt. mintáját követő Magyar Holdingot a vagyon kezelésére, illetve egy Pénzügyminisztérium alá rendelt hivatalt a privatizációból fennmaradt kötelezettségek teljesítésére. A Horn-kormány tárgyalta ugyan a javaslatot, de a parlamenti választások előtt nem hozott döntést.
HEZITÁLÓ POLITIKUSOK. Az új kabinet ezen a területen is gyors lépéseket ígért. A Miniszterelnöki Hivatal mellett felállított bizottság már 1999 elejére el is készített egy több változatot tartalmazó javaslatot. Az óriásholdingon kívül felelevenítették a vagyon minisztériumok közötti szétosztásának a világon sokhelyütt alkalmazott megoldását is. Az Orbán-kormány azonban egy évig nem foglalkozott a kérdéssel, mígnem a Kisgazdapárt 2000 tavaszán nyilvánosan is sürgetni kezdte az átalakítást – érthető módon az ágazati tárcák hatókörének kiterjesztését szorgalmazva. A nagyobbik koalíciós partner elutasítását ismét csend követte, egészen decemberig.
A halogatás okai között mindkét esetben szerepet játszottak a szakmai nézeteltérések, a kormányzaton belüli érdekellentétek, valamint a változtatásra késztető körülmények gyengesége. A leköszönő koalícióban sokan úgy vélekedtek, hogy a privatizáció folytatásához jobb fenntartani a meglévő szervezeti-intézményi kereteket. Mások el akarták kerülni, hogy a lezárással együtt járó mérlegkészítés nyomán a választási kampányban ismét fellángoljon az állami vagyon eladása körüli vita. Az újonnan hivatalba lépő kormány számára pedig a privatizáció már nem volt középponti kérdés. Sem az eladásokról, sem a vagyonkezelés módjáról nem hirdettek meg átfogó elgondolásokat – ennek hiányában pedig nehéz lett volna a szabályozás változtatásáról dönteni.
Az állami vagyonkezelés újraszabályozásának veszélyei• A vagyon és a döntések további centralizálása, ami jelentheti szinte minden állami tulajdonrész egyetlen szervezethez összpontosítását; így lényegében megszűnhet a minisztériumok tulajdonosi szerepe, néhány kivétel fenntartásával (Földalap, esetleg olyan gyengélkedő óriásvállalatok, mint a MÁV és a Posta)
• A verseny korlátozása, a ma hatályos szigorú – bár láthatóan átléphető – előírások eltörlése a vagyon eladásánál, vásárlásánál és a beszerzéseknél
• A nyilvános ellenőrzés még erősebb korlátozása, ami érintheti a parlament és az Állami Számvevőszék szerepét csakúgy, mint a közvélemény tájékoztatását
• A felsorolt változások új lehetőségeket nyithatnak a vagyon és a jövedelmek rejtett átcsoportosításához – erősítve a következő parlamenti választások anyagi bázisát
“A kampányszerű privatizáció vége bármikor deklarálható – az időzítés tisztán politikai kérdés”. Az értékelés a Pénzügykutató Rt. 1998. tavaszi kiadványából származik. Ezt a véleményt az elmúlt évek eseményei nem cáfolták. Szól-e most, 2001 elején valamilyen gazdasági, az állami vagyonnal vagy jövedelmekkel szorosan öszszefüggő érv a lezárás mellett?
Az elmúlt években a tárcák nem privatizáltak, az ÁPV Rt.-hez tartozó társaságok száma az Orbán-kormány hivatali ideje alatt néhány tucattal kevesebb lett. Radikálisan változott viszont a vagyonérték – csakhogy az nem apadt, hanem ugrásszerűen nőtt. A holding hozzárendelt vagyona 1998 júniusa és 1999 decembere között majdnem 50 százalékkal, 587 milliárd forintról 864 milliárdra duzzadt. Átvettek vagy megvásároltak cégeket, ingatlanokat más állami intézményektől (a Kincstártól, a pénzügyi és honvédelmi tárcától, a Magyar Televíziótól), kényszerűen vagy önként visszaállamosították többek között a Postabankot, a Malévet és a Bizományi Áruházat, beiktatták továbbá a nyilvántartásba a termőföld értékét és a tartozások követelések egyenlegét is tartalmazó “egyéb” kategóriát.
KÖZPONTOSÍTÓ TÖREKVÉSEK. A vagyon központosítása a kormány más területeken is jellemző centralizációs szándékait, a közvetlen befolyás erősítésének igényét jelzi. Mivel azonban az ÁPV Rt. mindmáig a privatizáció letéteményese, vagyonának növekedése egyben az értékesítés feltételeinek javulását is maga után vonhatta volna. Nem így történt, annak ellenére, hogy az elvileg korlátozás nélkül eladható tulajdonrészek a tartós állami tulajdon listájának többszöri szűkítése miatt is gyarapodtak. A két legnagyobb tétel: a Mol Rt. 25 százalékának felszabadítása egy évvel ezelőtt, 2000 decemberében pedig 19 állami gazdaság privatizálhatóvá tétele. A Mol-részvények eladása helyett azonban a múlt év az állami beavatkozás erősödése és a gázüzletág visszaállamosításának fenyegetése jegyében telt. Az agrárcégek átsorolását pedig a privatizáció lezárásának meghirdetésével szinte egy időben – a költségvetési vita során, mintegy mellékesen – fogadta el az országgyűlés.
Az állami vagyon, ezen belül az eladható rész radikális csökkenése tehát nem lehet az intézményi változások deklarálásának elégséges indoka. A privatizáció nem azért sorvadozott 2000-ben, mert nem volt mit eladni. A bevételek látványos zsugorodása csak felemás érv lehet a lezárás mellett.
MÉLYPONT. Az ÁPV Rt. kasszájába tavaly értékesítésből és vagyonhasznosításból 20 milliárd forint folyt be, az intézmény tehát az 1998-as és 1999-es teljesítményének az ötödét, a 2000-re tervezett bevételnek pedig a negyedét sem érte el. Ennél kisebb értéket csak a privatizáció első, csonka éve (1990.) mutatott. A 2000. évet az elmaradt vagy kudarcba fulladt eladások jellemezték.
Nem került a piacra a Hungaropharma, nem hallani a Magyar Villamos Művek privatizációs koncepciójának egy évvel ezelőtt megígért kidolgozásáról, szóba sem került a felszabadított Mol-csomag értékesítése. Ezekről a nagy tranzakciókról a kormánynak kellett volna döntenie – de nem tette. Az ÁPV Rt. saját hatáskörébe tartozott több ingatlancsomag értékesítése, amiből önmagában 36 milliárdos bevételt terveztek. Nem adták azonban el például a CD Hungaryt, az ITC-t, a Hajógyári szigetet, a Váltó Libra4-től vagy a Honvédelmi Minisztériumtól formálisan már átvett ingatlanok egyes elemeit és a Magyar Televízió székházát. Közülük néhányat jogi hiányosságok miatt, másokat a rossz piaci helyzetre hivatkozva meg sem hirdettek, több pályázat pedig sikertelennek bizonyult. Hasonlóképpen kudarcba fulladt az Antenna Hungária nagyobb részvénycsomagjának tőzsére vitele, a Vértesi Erőmű eladása, s legutóbb – már 2001 elején – a Malév tőkeemeléssel összekapcsolt privatizálása.
Az ÁPV Rt. nem alaptalanul indokolja az elmaradásokat a kormány döntéseinek hiányával, az ingatlan- és értékpapírpiac lanyhaságával, valamint más érintett részpiacok (légi közlekedés) gyengeségével. Nem hibáztathatjuk a holdingot azért, hogy jobb piaci helyzetre várva elutasította a túlságosan alacsony árakat. Csakhogy az esetek többségében a kereslet és pályázati kiírások részletes ismerete nélkül nehéz megítélni, hogy a holding valóban nem tudott eladni, vagy csak nem akart. Az időzítés vagy a konkrét feltételek meghatározása például “kódolhatta” a kudarcot. Nem kizárt – de a dolog természete miatt nem is bizonyítható -, hogy az ÁPV Rt. a második félévben az intézmény átalakításának hírére “tartalékolta” a vagyont, főként az ingatlanokat. Megtehette, mert a kormány sem igényelt látványos akciókat, és lemondott a költségvetési bevételekről. Mi több, maga utalt át közel 100 milliárd forintot a központi vagyonkezelőnek.
A holding tavaly nem gyarapította, hanem fogyasztotta a közpénzeket: a bevételek és a kiadások egyenlege a költségvetés átutalásai nélkül 100 milliárdos nagyságrendű negatívumot mutatna. Ez egyszer, 1998-ban már előfordult – a Postabank konszolidációja miatt. Most is főként kormányzati döntések végrehajtása érdekében költöttek lényegesen többet az eladásokból, osztalékokból és kamatokból befolyt összegnél.
A kiadások kisebbik része – számítások szerint körülbelül harmada – kapcsolódott a vagyonkezelő alapfeladataihoz (a működési költségeken kívül a korábbi privatizációk vagy éppen visszaállamosítások következményei, tőkeemelések és más támogatások), illetve a régóta alkalmazott módszerrel egyes minisztériumi alapok feltöltéséhez járult hozzá.
A nagyobbik rész azonban “különleges”, a kormány által év közben előírt feladatok végrehajtását finanszírozta. A legtöbb pénzt, 32 milliárd forintot a Magyar Fejlesztési Bank (MFB) tőkeemelésére kellett fordítani, jórészt az autópálya-építés miatt, a Reorg Apport Rt. pedig 25 milliárdot kap a Postabank konszolidációjával kapcsolatos többletveszteségek finanszírozására. További 10 és 6 milliárd jutott a Honvédelmi Minisztériumnak és a Magyar Televíziónak ingatlanátvételekért, 2,5 milliárd az új tévészékház, 6 milliárd a Millenniumi Emlékpark építésére, 6,5 milliárd a CW Bank bécsi székházának megvásárlására. A Regionális Fejlesztési Holding megalapítása 2,5 milliárdba került, s ugyanennyit kapott a Közép-Kelet-Európai Történelem és Társadalom Kutatásért Közalapítvány egy múzeum létrehozására és működtetésére.
E közel 100 milliárdos költekezés közvetve sem szolgálta az állami vagyon kezelését vagy eladását, nincs másról szó, mint közpénzek átcsoportosításáról, mégpedig a költségvetés – s így a parlamenti felhatalmazás – kikerülésével. A privatizációs szervezet 2000-ben is a kormányzati célok szolgálóleánya volt, de most nem befizetéseivel – mint leginkább 1995 és 1997 között -, hanem a kiadások rejtett csatornába terelésével.
Az események arra utalnak, hogy a kabinet nem elsősorban privatizációt várt az ÁPV Rt.-től: sokszor halogatta a hatáskörébe tartozó döntéseket, hozzájárult “készpénzkímélő” módszerek alkalmazásához (mint a tervezett Postabank-OTP tranzakcióban), és a költségvetési források viszonylagos bősége idején nem sürgetett nagy bevételeket. A rábízott “különleges” feladatokat viszont kiválóan teljesítette a holding. Miért kellene akkor megszüntetni?
“Nem tudok más okot találni az ÁPV Rt. megszüntetésének időzítésére, mint a kerek évfordulót” – mondta fehér asztal mellett az előkészítés egyik résztvevője. A millenniumhoz persze sok minden hozzákapcsolható, de ha az intézményes privatizációt nézzük, akkor az elegáns megoldás annak tízéves szakaszolását, az 1999-es zárást indokolta volna.
A hivatalos érvek szerint az eladások helyett a vagyon hatékony kezelése vált fontossá, célszerűnek látszik elkülöníteni ettől a követelések és kötelezettségek “hordalékát”, továbbá mostanra már előkészítették a törvénymódosítást, és megfelelően átalakították az ÁPV Rt. belső szervezeti és működési rendjét is. Mindegyik elemről megkérdezhetjük: valóban más lett volna a helyzet egy vagy két évvel ezelőtt?
TALÁLGATÁSOK. Meggyőző indoklás hiányában mindenki találgatásokra van utalva, még a technikai előkészítésben részes hivatalnokok is. S ezek a találgatások szinte kizárólag politikai-pártpolitikai jellegűek.
Az egyik feltételezés a “hordalékok” említéséből indul ki. A cél az, hogy időben lezárva a privatizációt, elháríthatók legyenek a hozzá kapcsolódó kellemetlen kérdések. Egy év múlva, a parlamenti választások előtt remélhetőleg mindenki elfeledkezik már arról, amit az Orbán-kormány tett, vagy éppen elmulasztott ezen a területen.
A másik feltételezés a koalíciós pártok erőviszonyait tartja fontosnak. A belső viszályoktól szabdalt Kisgazdapárt 2001 elején biztosan elég gyenge ahhoz, hogy ne vétózhassa meg a saját elgondolásaitól idegen terveket. Mint a leginkább érdekelt és pozicionális szempontból politikailag is erős tárca, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium szorgalmazhatta volna leginkább a vagyon szétosztását a minisztériumok között. A jelenlegi tervek szerint az agrártárca kapna egy kisebb csomagot – de ennek hiányában sem volna most ereje a tiltakozáshoz. S most arra is kevesebb az esélye a fél évvel korábbinál, hogy az új intézmények kulcspozícióiba a saját embereit ültesse. Az eladások helyett az állami vagyon megőrzése és gyarapítása pedig más, azonos oldalon álló kis pártok és a mögöttük álló szavazók tetszését is elnyerheti, különösen akkor, ha a “Magyar Holding” helyett sikerül egy frappáns, teljesen magyar elnevezést találni.
Kevesen vitatják, hogy jó lenne a mostaninál hatékonyabban kezelni az állami vagyont. Ennek módszereiről azonban sem hírek, sem tervezetek nem szólnak. Ezért a harmadik – és talán leginkább megalapozott – feltételezés a törvény változásából adódó más típusú lehetőségekre hivatkozik.
TÚLSÚLYOS SZEREPLŐ. Az új szabályozás keretében érvényesíthető az a kormányzati “filozófia”, amely az elmúlt években már körvonalazott törekvéseket intézményesítené (lásd külön anyagunkat a 29. oldalon). A célrendszer egyes elemei ellentétbe kerülhetnek egymással; elérésük esélye nagymértékben az új szabályozás részleteitől függ.
A tervezetek az ÁPV Rt. három funkcióját választanák szét külön szervezetbe: a vagyon, a korábbi privatizációból származó kötelezettségek és követelések, valamint az állami földek kezelését. Így egy részvénytársaság, egy költségvetési jellegű hivatal és egy – agrártárcához rendelt – földalap jönne létre.
Az elgondolás az utóbbi elem kivételével az eredeti, 1997-es javaslat felépítését követi. Elképzelhető, hogy az rt. vagyona tovább bővül a minisztériumi tulajdon rovására. Ez nyilvánvalóan átrendezi a kormányzaton belüli erőviszonyokat, és – elvileg helyeselhető módon – a jelenleginél szélesebb körben elválasztja egymástól a tulajdonosi és szabályozási hatásköröket. Ugyanakkor a vagyonában felduzzasztott és a kötelezettségektől megszabadított holding a magyar gazdaság túlsúlyos szereplője lesz, körülbelül akkora tőkével, mint tíz legnagyobb magáncég együttesen.
A működés módja és a kormányzati célok megvalósítása szempontjából az a legfontosabb kérdés, hogy az új vagyonkezelő “szabályos” vagy “sajátos” részvénytársaság lesz-e.
A társasági törvény előírásai szerint működő rt. tisztán üzleti jellegű tevékenységet folytat, célja a vagyon értékének növelése. Ez a modell – mint azt az Állami Vagyonkezelő Rt. gyorsan bukásra ítélt példája is mutatta 1992-1993-ban – nem működőképes, ha a vagyoni kör külső döntések nyomán változhat, azaz a tartós állami tulajdon nem stabil, s az esetleges eladásokról sem maga a holding dönthet. További feltétel, hogy a költségvetés csak az adózás általános szabályait érvényesítse, ne vonja el a holding saját bevételeit, de támogatásokat se adjon.
A működésnek ehhez a logikájához szervesen illeszkedik az üzleti titok hangsúlyozása, a nyilvános elszámoltatás és a versenyeztetés korlátozottsága. Így a holding végképp fekete dobozként működhet – de elvileg kizárt a kormányzat közvetlen beleszólása és a holdingnak az a jövedelemátcsoportosító szerepe is, amelyet az elmúlt években a kabinet döntései nyomán olyan sikeresen gyakorolt.
E megoldás irányába mutat a korábbi privatizációból származó kötelezettségek elválasztása a vagyontól. Az államkasszából nem a holdingot fogják kisegíteni (mint ahogy például a helyi önkormányzatoknak járó részesedés kifizetése esetén), hanem a “hordalékkal” bajlódó hivatalt. Még ha az ÁPV Rt. jelenlegi tartalékalapját ez a szervezet örökli is, ilyen költségvetési átutalásokra könnyen sor kerülhet. A kötelezettségek még ma sem becsülhetők megbízhatóan (az ÁPV Rt. ellen több száz per folyik), miközben a hivatalnak nem lesznek, vagy alig lesznek saját bevételei. A konstrukció így növelheti a költségvetési kiadásokat. Ugyanakkor a jelenleginél egyértelműbb szerepeket teremt, és világosabban átlátható csatornába tereli a közkassza ráfordításait.
A jelenlegi ÁPV Rt.-hez hasonló “sajátos” holding esetében fordított a helyzet. A nyilvánosság és a verseny elvileg nehezen korlátozható, a bevételekkel tételesen el kell számolni, s ezek nagy része az államkasszát illeti. A központi források költségvetésen kívüli átcsoportosítása viszont nem ütközik akadályokba.
Éppen az utóbbi elem miatt nincs nagy esélye a “tiszta” üzleti holding létrehozásának. Valószínűbbnek látszik a kétféle megoldás vegyítése, s ezzel a hátrányok halmozása mind a vagyonkezelés hatékonysága, mind a nyilvános ellenőrzés szempontjából. Ez technikailag megoldható egyszerűen a jelenlegi garanciális szabályok kiiktatásával, vagy úgy, hogy a holding különböző tevékenységeire (a privatizációra és a vagyonkezelésre) különböző előírásokat alkalmaznak.
Többféle forgatókönyv létezik a privatizáció jövőbeli alakulására is. A Pénzügykutató Rt. néhány hónappal ezelőtt, amikor az ÁPV Rt. megszüntetéséről még nem tudtunk, 2001-re az állami vagyon eladásának gyorsulását jósolta. Ezt a lehetőség az új körülmények között is fennáll.
Az átalakításhoz döntéshozási és technikai okok miatt legalább egy fél év kell, és nem kizárt, hogy az új szabályozás csak 2002 januárjától lép életbe. Ennyi idő alatt le lehet bonyolítani az előkészített tranzakciókat, s az ingatlan- és részvénypiac fellendülésével ismét napirendre lehet tűzni az eddig sikertelen vagy elhalasztott értékesítéseket.
A privatizáció sajátos formában is felgyorsulhat. Kimutatható: az éppen hivatalban lévő koalíció az 1994-es és az 1998-as választások előtt is kiterjesztette az ingyenes-kedvezményes elosztást – lehet, hogy a 2002-es év sem lesz kivétel. Úgy hírlik, az állami gazdaságokat az ÁPV Rt. az alkalmazottaknak fogja felajánlani, kedvezményes hitellel segítve a vásárlást. A régen bevált Egzisztencia-hitel helyett új konstrukciót dolgoznak ki. A kölcsönt a speciális pénzintézet státusban lévő, ezért a banktörvény által nem korlátozott MFB nyújtja majd – annak, akinek az intézmény szürke eminenciásai akarják. S ha ez a módszer az agrártársaságokra alkalmazható, miért ne érvényesülhetne ennél szélesebb körben is? Könnyen elképzelhető, hogy az eddig “sikertelenül” meghirdetett ingatlanok most, hitellel vagy a nélkül, de lényegesen olcsóbban gazdára találnak. Rossz nyelvek szerint a nagyobbik kormánypárt szakértői ismét hasznosíthatják a székházügyekben szerzett tapasztalatokat.
ÉRDEKEK. Ám ha a kormányzat nem ösztökéli az eladást-elosztást, akkor az ÁPV Rt. érdeke inkább a jövőre való tartalékolás. Maga az intézményi átalakítás sem kedvez a privatizációnak, mert a személyes és szervezeti pozíciók erősítése leköti az energiák nagy részét. Sok hónapot venne igénybe a nagyobb tranzakciók, például a Magyar Villamos Művek vagy a Dunaferr értékesítésének előkészítése akkor is, ha a kormány gyorsan döntene, és az apparátus azonnal nekilátna a munkának. A különböző részpiacok gyors regenerálódása kétséges.
Így a holdingról ebben az évben is kiderülhet, hogy nem akarja, vagy nem tudja csökkenteni az állami vagyont. Az új keretek között pedig mindenképpen romlik a nagyobb léptékű magánkézbe adás esélye. Ebben az esetben önmagát beteljesítő próféciáról van szó. A privatizáció végének kormányzati deklarálása valóban a privatizáció végét jelentheti.
