Alig pár hétre rá, hogy megszáradt a közitársasági elnök aláírása a zárszámadási dokumentumon, kiderült: a törvénybe iktatott horribilis 2001. évi “többletbevételek” nem teljesültek. Az adókból a vártnál 50 milliárd forinttal kevesebb folyt be a központi kasszába. Azon bevételi forrásokból, amelyek esetében a zárszámadás többlettel számolt, 45 milliárd forint az elmaradás a megemelt előirányzatokhoz képest. Ugyanakkor – csodák csodája – mégsem érhette szó a ház elejét az egyenleg miatt, a hiány a központi büdzsé szintjén 68, a teljes államháztartás szintjén pedig 16 milliárd forinttal kevesebb lett a tervezettnél (Figyelő, 2002/2. szám).
Kincstári spájzolásMintegy 500 milliárddal több forintra van szüksége a kincstárnak, mint amennyit az államháztartás finanszírozása szükségessé tesz – tudtuk meg Borbély László Andrástól, az Államadósság Kezelő Központ Rt. vezérigazgató-helyettesétől. A többletet részint az magyarázza, hogy a költségvetésnek meg kell térítenie a Magyar Nemzeti Banknak a forint erősödéséből adódó veszteségét, részint pedig az, hogy a tavaly ősszel elfogadott adósságkezelési elvek szerint forintban kell megújítani a lejáró – 2002-ben 900 millió eurónyi – devizaadósságot. Tavaly az összeg csaknem felét begyűjtötték – derül ki a finanszírozási adatokból. A nettó (azaz a lejáró papírok pótlásán felüli) állampapír-piaci kibocsátás ugyanis elérte a 756 milliárd forintot, ezzel szemben a finanszírozási igény – a központi költségvetés, a társadalombiztosítás és az elkülönített állami pénzalapok együttes hiánya – 445 milliárd forintra rúgott. A többletből a kormánynak teljesítenie kellett az MNB felé fennálló, 72 milliárd forintos hiteltörlesztési kötelezettségét, így 229 milliárd forint maradt a kincstári számla földuzzasztására.
KÉPLÉKENY KRITÉRIUMOK. Annak, hogy az állami költségvetés az adott évben teljesül-e, nincsenek általánosan elfogadott kritériumai. A pénzügyi világ leginkább az egyenleget kíséri figyelemmel, ámbár mostanság ebben is eluralkodott a kettős beszéd. A hivatalosan kimutatott mérleg ugyanis a Magyar Fejlesztési Bank és más állami társaságok államháztartáson kívüli közköltekezése, valamint az előző évről, letéti számlán félretett tízmilliárdok tavalyi elköltése miatt éppen azt nem tükrözi, amire való lenne: az államháztartási kereslet alakulását. A valóságos államháztartási kereslet tavaly látványosan – a GDP több mint 2 százalékának megfelelő mértékben – nőtt, és az idén, az egybehangzó jóslatok szerint, tovább duzzad.
Egy másik lehetséges értelmezés az, hogy a költségvetés akkor teljesül, ha végrehajtása során betartják a törvényeket. Hogy így van-e, annak vizsgálata az Állami Számvevőszékre (ÁSZ) hárul, ám a legfőbb ellenőrzési szervezet megállapításainak nem sok a foganatja. A számvevők a konzekvenciák levonását a politikusokra bízzák (lásd az ÁSZ elnökével készült interjút, Figyelő, 2001/46. szám), akiknek viszont ez a legkevésbé sem áll az érdekükben. Tavaly mindenesetre a kormány által kezelt – a rendkívüli béremelések, valamint a létszámleépítések finanszírozására szolgáló – céltartalék kezelésében beállott egy átmeneti ex lex állapot. Szeptemberben nem kevesebb mint 43,5 milliárd forintot mozgósítottak a céltartalékból a köztisztviselők, rendvédelmi szervek új bérezéséből adódó többletkiadásokra, holott a költségvetési törvény eredetileg csak 36,7 milliárdos tartalékot szabott meg.
Igaz, a céltartalékot csaknem 48 milliárddal megemelték a november közepén elfogadott zárszámadásban. Ám addig is kellett a pénz, és erről nyilvános határozatok helyett pénzügyminisztériumi belső engedélyekkel gondoskodtak. Az idén is adódhatnak hasonló gondok, hiszen a becikkelyezett büdzsében csak 37,5 milliárd forintnyi céltartalék szerepel, miközben a köztisztviselői illetményemelés az említett összegnek legalább kétszeresét emészti föl.
Ezek a mégoly időleges kilengések fölvetik az általánosabb kérdést a költségvetési és az államháztartási törvény státusával kapcsolatban: vajon ezek “kevésbé törvények”, kevésbé kötelező erejűek, mint más, parlament által elfogadott jogszabályok? A különös törvényi helyzet egyik forrása nyilván az, hogy a büdzsé előírásai “csak” a kormányra meg az állami intézményekre vonatkoznak, nem pedig az állampolgárokra és a vállalkozásokra.
Ez pedig elvezet a költségvetés betartásának harmadik, tágabb – és persze még kevésbé egyértelműen megválaszolható – kérdéséhez: vajon teljesültek-e a költségvetésben kitűzött célok, előirányzatok? A költségvetési törvény parlamenti fölhatalmazások valóságos gyűjteménye: e kereteken belül a kormány szabadon, a parlamentben annak idején elővezetett számoktól és szövegszerű megokolásoktól többé-kevésbé függetlenül cselekedhet. Erősíti ezt a kerettörvény jelleget a többéves költségvetés és a visszamenőlegesen módosító zárszámadás gyakorlata is, amelynek fenntartása mellett a kormányfő a Gazdasági Tanács múlt heti ülésén is hitet tett, a “stabilitás” szükségességét hangsúlyozva.
Elmaradás a kifizetésekkelA Gazdasági Minisztériumnál (GM) tavaly 94,3 milliárd forint állt rendelkezésre a Széchenyi projektek pályázataira, sőt ezt az év végén további 1,77 milliárdos általános tartalék juttatással meg is toldották. A pályáztatás keretében 2001-ben odaítélt 94,2 milliárd forint túlnyomó részének kifizetése 2002-re marad, és az idei költségvetés újabb 81,4 milliárdos keretet biztosít a finanszírozásban szerepet játszó bérlakás-, energiaracionalizálási, gazdaságfejlesztési, turisztikai, kis- és középvállalkozási, valamint regionális gazdaságfejlesztési célelőirányzatokra (más néven célprogramokra). A 9 milliárdos bérlakás-programot 9,8 milliárd forinttal a 2000. végi ominózus letétiszámla-akció, 4 milliárd forint erejéig pedig 2001-ben a pénzügyi tárcától átcsoportosított pénzzel toldották meg, és tavaly a 2000-2001. évi pályázatokra együtt 4,5 milliárdot fizettek ki.
A Széchenyi Terv nemzeti kutatási és fejlesztési programjait (NKFP) az Oktatási Minisztériumnál (OM) kezelik, 2001-ben öt projekt keretében, 20,7 milliárd forint – átlagban három év futamidejű – támogatást ítéltek oda 124 nyertes pályázónak, akik további 15,8 milliárd forint saját forrással szálltak be. Tavaly 5,75 milliárd forint volt az NKFP célelőirányzatban, ebből a támogatás 2001-re eső része 4,4, a kifizetett összeg 3,4 milliárd forint. Összesen 2001-ben 17,5, 2002-ben további 19 milliárd forintnyi NFKP-forrásról beszélnek, de ennek eredetét nem jelölik meg pontosan.
A kancellária informatikai kormánybiztosságánál tavaly 31,2 milliárdos informatikai célelőirányzat erősítette a Széchenyi Tervet, ennek fölhasználásáról azonban nem tájékoztatták lapunkat. A legtöbb tavaly kiírt pályázat eredményének kihirdetését januárra-februárra ígérték, ígérik.
A Széchenyi-terven kívül eső célprogramok körébe tartoznak a három éve a központi költségvetésbe vont alapok, így például az OM-nél a műszaki fejlesztési célelőirányzat, amelynek tavaly teljes 11,1 milliárd forintját fölhasználták.
A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium területfejlesztési célelőirányzatában – az árvízkárok miatti átcsoportosítást követően – 15,5 milliárd forint volt, ebből a megyei területfejlesztési tanácsok 6,7, a regionális tanácsok 5,6, a központi pályázatok keretében pedig 1,3 milliárd forintot ítéltek oda, a kifizetett támogatás 9,2 milliárd forintot tett ki, ebből azonban csak 2,8 milliárd terhelte a múlt évet, a többit a 2000-ről áthozott maradvány fedezte. A vidékfejlesztési célelőirányzatból 4 milliárd forint elosztásáról hoztak döntést, félmilliárdot ugyanis az árvízvédelemre kellett átadniuk.
TETEMES ÁTRENDEZŐDÉSEK.Tavaly novemberben csaknem 300 milliárd forinttal duzzasztották föl az államháztartás (ezen belül 185 milliárddal a központi költségvetés) kiadásait. A valóság azonban ezekhez a lényegesen módosított előirányzatokhoz képest is igen nagy eltéréseket mutat.
A látványos átrendeződés a központi költségvetésben következett be (lásd az ábrát). A legtöbb fontos adón kívül bevételkiesés mutatkozott az orosz adósság megtérülésének elmaradása miatt az adósságszolgálatnál, valamint az állami vagyonhoz kapcsolódó tételeknél, mivel mégsem írták ki tavaly a 3. generációs mobiltelefon-tendert (nem tüntettük fel az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 36 milliárd forintnyi osztalékfizetési kötelezettségének elengedését, hiszen az már a zárszámadásban megtörtént).
Közben viszont az intézmények “saját bevételei” 594 milliárd forinttal – az előirányzatot 153 milliárddal meghaladó összeggel – dagasztották a központi költségvetés forrásait. Ezeket a bevételeket az adóktól és más központosított forrásokkal ellentétben maguk az intézmények szedik, bár egy részük – a 2000. évi adatok szerint 42 százalékuk – más államháztartáson belüli szervektől átvett pénzeszközökből áll. A növekmény nagy része – a korábbi évek tapasztalataiból ítélve mintegy háromötöde, vagyis 90 milliárd forint – az államháztartáson kívülről vagy korábban félretett pénzforrásokból származhatott, és így a centralizált jövedelmeket gyarapította.
A kiadási oldalon is a központi költségvetési szerveknél következett be látványos változás. Az általános költségvetési tartalékot gyakorlatilag teljes egészében, az említett céltartalékot pedig 3,5 milliárd forint híján fölhasználták, s az így fölszabadított több mint 157 milliárd forint a központi költségvetési szervek kereteit (illetve ebből 1 milliárd az agrártámogatásokat) növelte. Központi beruházásnak csak az a fejlesztés számít, amit annak nyilvánítanak, így az intézményi beruházások – sok más, félig fejlesztés, félig támogatás jellegű kiadással együtt – a folyó tételeket duzzasztják. Például a budapesti német nyelvű egyetemhez szerzett ingatlanra félretett 2 milliárd forint, nem is beszélve a kultusztárcához, millenniumi filmprodukciókra átcsoportosított 1,6 milliárdról.
A központi beruházások előirányzatai mindenesetre a megelőző évek elmaradásai után 2001-ben végre teljesültek, sőt némileg meg is haladták a tervezettet, amihez 6,6 milliárd forintnyi általános tartalék mozgósítása is hozzájárult. Ugyanakkor erősen eltorzítja az előre megszabott büdzsét a 273 milliárdos túlteljesítés a folyó tételeknél, valamint 105 milliárdos elmaradás a támogatási célprogramoknál.
A célprogramoknál jórészt a kifizetések halasztásáról van szó, legalábbis a Gazdasági Minisztériumnál kezelt Széchenyi projektek pályázataira 2001-ben 94,2 milliárd forint támogatást ítéltek oda, ám abból egyelőre csak 5,2 milliárd forint kifizetése történt meg (lásd külön). Így az előirányzatokat 273 milliárddal meghaladó intézményi kiadásokat a célprogramok kifizetéseinek halasztása és a tartalékfölhasználás tette lehetővé. A tényleges fölhasználásról egyelőre keveset lehet tudni. A Központi Statisztikai Hivatal (KSH) adata szerint a közigazgatási dolgozók első tizenegy havi keresete 25,5 százalékkal nőtt az előző évhez képest, miközben a személyi juttatások növelésére a központi költségvetési szerveknél 13 százalékos növekedést terveztek. Ez számításunk szerint 100-110 milliárd forint kifizetési többletet jelenthet.
Egyedi kezesség beváltására tavaly egyáltalán nem került sor, innen a 14 milliárdos megtakarítás ezen a soron. Annál több olyan kezességvállalás történt, amelynek beváltására a későbbiekben bizton számítani lehet, az ilyen garanciák értéke meghaladja a százmilliárd forintot. Az amúgy tetemes (a tavalyi tényadat szerint 92,3 milliárd forintnyi) kormányzati rendkívüli kiadások is elmaradtak a jóváhagyott kerettől, mivel – a PM jelentéséből kivehetően – elmaradt 2001-ben a Magyar Televízió Rt. 12,5, valamint a Magyar Rádió Rt. 1,5 milliárd forintos tőkeemelése, amit pedig a zárszámadásban beterveztek. Igaz, ezt kérdésünkre Bakó Lajos, az MTV kuratóriumának elnöke cáfolta.
ÁTHÚZÓDÓ FESZÜLTSÉGEK. A társadalombiztosítással együtt tavaly mintegy 250 milliárd forint a többletbevétel folyt be az eredeti előirányzatokhoz képest, pedig a zárszámadásban 290 milliárdot írtak elő. A többlet minden bizonnyal az idén is bejön, hiszen ez már beépült az adózók teljesítményébe. Azt, hogy 2002-ben – a korábban vártnál kisebb mértékű növekedés ellenére – szintén várható többletbevétel, újabban a Pénzügyminisztériumban is elismerik. Hozzáteszik viszont, hogy a többletre szükség is van a büdzsé kiadási determinációi miatt.
Csakugyan, ebben az évben súlyos be nem tervezett milliárdokkal kell számolni: ilyen a tavaly júliusi köztisztviselői bérrendezésre fordított összeg legalább kétszerese, vagyis minimum 87 milliárd forint, továbbá ilyen az a 80 milliárd is, amelyet tavaly a nyugdíjak és nyugdíjszerű ellátások pótlólagos emelésére fordítottak, s 2002-ben is ugyanúgy fizetni kell. Alighanem az idén kell teljesíteni a Széchenyi Terv pályázatainak tavalyról megmaradt kötelezettségeit, vagy ezek egy részét is.
A választás után a kormánynak, bármilyen színezetű legyen is, első ként körül kell néznie: vajon mi maradt a kasszában?
