Régóta elfogadott nézet, hogy a költségvetési pénzeszközök felhasználásának – azaz a tervezésnek és a terv végrehajtásának, lebonyolításának – mechanizmusán érdemes és lehet is változtatni. Ez vezetett a politikusok és a költségvetési szakemberek (pénzügyminiszterek) imamalmának kedvelt fogalmához: az államháztartási reform meghirdetéséhez. A legutóbbi hónapok fejleménye a költségvetési szervezetekhez kiküldött kérdőívekre alapozott átvilágítás, az úgynevezett null-bázisú költségvetés összeállítása volt, de hallottunk a közigazgatás átszervezéséről, a köztisztviselői kar megújításáról is. Egyelőre ezek a levegőbe eresztett elképzelések alig többek intelligensen fújt luftballonoknál, de mégis jelzik: “Hunniában valami készül”. Ahhoz, hogy ezeket az elképzeléseket ne törölje le a történelem – a hun népvándorláshoz hasonlóan -, érdemes megvizsgálni, melyek voltak és mennyire voltak hatékonyak a fejlett országok által eddig követett módszerek.
Három hulláma vonult le a költségvetési közigazgatási reformoknak a fejlett országokban a II. világháború utáni helyreállítási periódust követően. Mindhárom a vállalati szektorban lezajlott irányítási-menedzsment forradalom áthallásaira épített. Ahogy a cégvilág megújításában a csodamódszerektől eljutottak a komplex sokirányú megközelítésekig, ugyanígy történt a költségvetési szektorban is.
AZ EGY TÖMBBŐL FARAGATLAN REFORM
A költségvetési racionalizálás első időszaka egybeesik a II. világháború utáni, az üzleti szektor hatékonyságát javító reformokkal: a gigantománia által lehetetlenné tett rugalmas reagálás visszaszerzésére irányuló törekvésekkel.
A nagy korporációk mindegyike megkezdte – különböző tapasztalatok alapján – működési rendszerének átalakítását. Ez a költséghatékonyság növelését nem csupán az egységköltségek (unit cost) lefaragásától várta, hanem a különböző tervek és programok célra orientáltságától is.
A költségelemző számviteli részlegek, illetve a piaci keresletelemző közgazdasági marketingrészlegek önállóan kifejlesztett módszerei és elemzései fokozatosan hatottak egymásra a megváltozott piaci környezetben. Ez az egymásra hatás a hatvanas évek kezdetétől létrehozta a kínálat tudományos megalapozottságú tervezésének és a kínálat létrehozásához vezető alternatívák költségelemzésének az összekapcsolását, az úgynevezett program-költségtervezés rendszerét (Planning Programming Budgeting System – PPBS). E szisztéma a hatalmas korporációk belső sajátosságainak szükségszerűségéből fakadt.
A költségvetésre, fiskális politikára és annak megvalósítási mechanizmusára vonatkozó hagyományos felfogás a közigazgatást, az államgépezetet úgy értelmezi, mintha az lényegében egyetlen vállalatba szervezett, egyes résztevékenységeket végző szervezeti egységek összessége lenne. Nem véletlen tehát, hogy a hatvanas évek Amerikájának üzleti szektorában kifejlesztett tervezési-működési módszerek viszonylag rövid idő után “átszivárogtak” a közigazgatás területére is.
Az új rendszerekre szánt pénzeszközök takarékos és célorientált felhasználása javult, de ezzel a szisztémával sem sikerült megoldani az egyébként egyre nagyobb pénzeszközöket felemésztő, régóta működő költségvetési rendszerek átállítását takarékosabb működési módra.
A PPBS alkalmazásának azonban volt egy, a költségvetési szektor egészére kiterjedő pozitív mellékhatása is: jelesül a több éven átívelő tervezés és pénzügyi prognóziskészítés. A módszer alkalmazása a költségvetési szektorban az üzleti korporációk innovációjának átvétele volt. Bevetésekor még nem keresték a költségvetési kiadások csökkentésének, a költségek megfigyelésének, illetve a kiadások karbantartásának a lehetőségeit. Az erre vonatkozó első kísérlet a hatvanas évek legvégén mutatkozott, az úgynevezett null-bázisú költségvetéssel. Ezt a módszertani innovációt először szintén az üzleti szektorban vezették be: néhány elektronikai cég kísérletezett vele.
MINTHA CSAK ÚJ VOLNA
A módszer abban hasonlít a PPBS-hez, hogy felméri a stratégiai célokat, azok megvalósításának alternatíváit, azok költségeit méretezi és végül összeveti. Amiben különbözik tőle, hogy nem egy válaszúton lévő, megújításra váró rendszer innovációs alternatíváinak összehasonlítását végzik el vele, hanem egy meghatározott eljárási rendben és módszerek alapján működő szervezetet, rendszert elemeznek úgy, mintha azt most kellene az alapokból felépíteni.
Az eljárás legfontosabb eleme, hogy ezúttal nem a költségvetési kiadások csökkentését tervezőknek, az új módszerek bevezetőinek kell kimutatniuk, hogy saját elképzeléseik hatékonyabbak, vagy takarékosabbak. Ellenkezőleg, a már működők vezetőinek kell bizonygatniuk, hogy annál a szervezeti elrendezésnél, annál a költségfelhasználásnál, amelyben rendszerük akár több évtizede is működik, nincs hatékonyabb. Hasonlóan a PPBS-hez, ez a módszer is apró elemekre bontva vizsgálja az adott szervezet tevékenységét, és meglehetősen mély elemzésnek veti alá azt. Az első fő kérdés az, hogy a szervezet feladatainak teljesítését a végzett funkciók mindegyike szolgálja-e, vagy vannak olyanok, amelyek nem szükségesek a fő feladat megvalósításához. Az elemzés második szintje azon alapul, hogy megvizsgálja, mekkora az egyes funkciók költsége, illetve, hogy lehet-e a funkciókat a megszokottól eltérő intenzitással, és ezáltal kisebb költségességgel ellátni a fő feladat megvalósításának veszélyeztetése nélkül. Ez a módszer a hetvenes években divatossá vált szinte minden ország költségvetési tervezésében.
A null-bázisú költségvetési tervezés módszeréből való kiábrándulás azonban legalább olyan gyors volt, mint az átvétele. Ezt alapvetően két tényező magyarázza. Az egyik, hogy maga a módszer – éppen az elemzés rendkívüli mélysége, és ezért viszonylag nagy időigénye és intellektuális kapacitásigénye miatt – nem hozhatott olyan gyors javulást, mint amilyent a különböző fejlett országok pénzügyminisztériumai, kormányai reméltek. Az is tanulságul szolgálhat, hogy a bizonyítási teher átfordítása sokszor nem a költségek csökkentésével, hanem éppen azok növekedésével járt.
Az elemzéseket elvégző, információt szolgáltató alsó szintű vezetők ugyanis azt sugallták, hogy amennyiben sikerül kicserélni az elavult technikákat modernekre, a kevésbé képzett, közepesen fizetett alkalmazottakat pedig jobban képzett, magasabban kvalifikált, de megfizetett alkalmazottakra, akkor a működés hatékonysága is nő. És mivel a módszer jelentős mértékben alapul az alsó szintű vezetők információszolgáltatására, ezeknek az elemzéseknek a végigvitele sokszor vezetett a költségek exponenciális növekedésével járó átalakítási programokhoz.
Emiatt a null-bázisú költségvetés-tervezés módszerét viszonylag gyorsan elvetették, illetve a hetvenes évek közepétől-végétől kiegészítették olyan új technikákkal, amelyek megvalósították a költségfigyelést és visszaszorították a költségvetési gazdálkodás exponenciálisan növekvő költségeit.
ÓVATOS DECENTRALIZÁCIÓ ÉS UTÁNZÁS
A nyolcvanas években kibontakozó költségvetési reformok alapvetően szakítottak a hatvanas évek piaci szervezeti, üzleti monopóliumaitól kölcsönvett módszerekkel, tehát a felülről lefelé ható reformmechanizmusokkal A hetvenes évek végétől kibontakozó reformok arra az új közgazdasági iskolára építenek, amelyet a megbízó és az ügynök közötti kapcsolat (principal agent dilemma) jelképez. Ez önálló érdekekből indul ki, mind a megbízó, mind a megbízott oldalán, s a kettejük közötti viszony összehangolásában is. Míg tehát a hatvanas évek költségvetési szektorát a felső szintű döntések megkérdőjelezhetetlenségének és optimalizálhatóságának optimizmusa hatotta át, addig a hetvenes évek végétől kibontakozó reformok az érdektagoltságra, az információk megőrzésének, illetve átadásának mechanizmusára és az érdekeltségösztönzés kiépítésére helyezték a hangsúlyt.
Ennek egyik következménye, hogy nem csupán egyetlen módszer alkalmazását tartották célravezetőnek valamennyi költségvetési intézménynél, illetve költségvetési tétel megvalósításánál. Ezekben a programokban már megmutatkozott a sokszínűség és az óvatos kísérletezés is. Természetesen az egyes kiadások aprólékos ellenőrzésével nem szakítottak, így e tekintetben van kontinuitás a hatvanas és a nyolcvanas évek reformkísérletei között. Ennek ellenére az eredményességtől függő kiadástervezés és kiadási előirányzat-felhasználás jelentős strukturális változást jelzett. Ez az üzleti szektor működési mechanizmusaiban megszokott ösztönzéstípusok átvételét jelentette, vagyis egyfajta közelítést az üzleti szektor gondolkodási, ösztönzési logikája felé.
A hetvenes években alapozták meg az úgynevezett folyamatelemzést is – az évtized végétől kibontakozó költségvetési reformok a megvalósítás folyamatát folyamatszabályozási és folyamatelemzési módszerekkel próbálták hatékonyabbá tenni. Ez lényegében annyit jelentett, hogy – a PPBS-ben tapasztalt költség-haszon elemzés segítségével – nem csupán a megvalósítás folyamatába nem illő, túlságosan költség- vagy munkaintenzív szakaszokat próbálták meg kiiktatni, hanem eleve stratégiai szemlélettel igyekeztek közelíteni a megoldandó feladatokhoz. Nem csak azt vizsgálták tehát, mit és mennyiért kell megvalósítani, hanem azt is, hogy annak a szervezetnek, abban a formában és modellben kell-e szolgálnia a tervezett célt. A nyolcvanas évek eleje ezért a központilag elrendelt kísérletek helyett az óvatos helyi kísérletezésre helyezte a hangsúlyt.
A nyolcvanas évek költségvetési reformjai lényegében az üzleti világban bekövetkezett azon változásra támaszkodhattak, amelynek jegyében már nem egyetlen szervezetbe beletagoltan akarták javítani a versenyképességet és a piaci részesedést, az egységköltségek csökkentése és a vállalaton belüli forgalom megszervezése révén, hanem az egyes funkciókat decentralizálták, és egy viszonylag megbízható logisztikai rendszer kiépítésével összekapcsolták azokat. Így a vállalati irányítás, a vállalat-gazdaságtan új decentralizált komplex rendszert felismerő módszerei kerültek átültetésre a költségvetési szektorba. Ezek közül a legfontosabb mozzanat a feladat-, illetve a teljesítményfinanszírozás elterjedése volt. Az egyes költségvetési szervezetek akkor kapják meg maradéktalanul kiadási előirányzataikat, ha a költségvetésben megtervezett feladatmutatót, követelményt teljesítették, s ez mérhető, ellenőrizhető módon következett be. Ennek egyik legfontosabb következménye az volt, hogy a nyolcvanas években erőfeszítéseket tettek az egyes költségvetésből finanszírozott feladatok feladatmutatókhoz kötésére. Ezek nem csupán normatívaként jelentkeztek, hanem a feladat elvégzésének mennyiségi és minőségi kritériumaiként is. Így a megszokott adminisztratív ellenőrzést kiegészíthette, felválthatta egy piaci szituációt szimuláló ellenőrzési rendszer, amely csak a megfelelő szolgáltatás teljesítése esetén – mintegy ellenszolgáltatásként – engedte felhasználni a megtervezett kiadási előirányzatokat.
A SVÉD MODELL TANULSÁGAI
A nyolcvanas évek legkövetkezetesebb európai költségvetési reformját Svédországban hajtották végre. Ott a központi igazgatás és a központi költségvetési szervezetek átalakításával jelentős megtakarításokat értek el. Az átszervezés legfontosabb mozzanata az volt, hogy az alacsony létszámú, és kifejezetten a szakmai vonalvezetésre, ezek elméleti megalapozására törekvő tárcákat hoztak létre, és a minisztériumokból eltávolították a végrehajtást szervező, vagy kifejezetten végrehajtó jellegű szervezeti egységeket. Ez a fajta a megkettőzés “policy formáló” minisztériumra és végrehajtó ügynökségekre a nyolcvanas évek divatos közgazdasági irányzata, a megbízó-ügynök viszony gyakorlati megvalósítása volt. Az egyes szerepek egymástól való elválasztása a svéd modellben párosult a teljesítmény- és feladatfinanszírozás új rendszerével, amelynek keretében funkcionális jellegű elemzéseket is készítettek. A történelembe decentralizáció néven bevonult svéd irányzat lényegében korlátozott menedzseri autonómiával ruházta fel az ügynökségeket és az ügynökségek vezetőit.
Kidolgozták a három évre előretekintő költségvetés-összeállítás módszertanát is. Öt évre visszamenőleg elemezték a kiadásokat, továbbá, hogy az egyes kiadásfajtákkal milyen teljesítményt, feladatmegvalósítást lehetett elérni. Majd ebből próbáltak meg a következő három évre vonatkozóan javaslatokat és terveket készíteni. A hatékonyság növelésén kívül ez a módszer arra is alkalmas, hogy megtervezze a változást a költségvetés menedzselésében, illetve az egyes szervezetek feladataiban.
A nyolcvanas évek svédországi reformjainak egyik fontos felismerése az volt, hogy egy-egy költségvetési év időszakában általában csak kisebb mértékű, kiigazító jellegű változásokra van mód. Ahhoz, hogy egy egész költségvetési szervezetrendszer, vagy feladatcsoport gyökeres átalakítására kerüljön sor, az előkészítés, a tervezés, a politikai kompromisszumok megvalósítása és a törvények kidolgozása miatt hosszabb időre van szükség.
A fokozatos reformok azzal a következménnyel is jártak, hogy megszűnt a különböző kiadási előirányzatok, illetve támogatások mély bontása, meghatározott feladatokhoz történő rendelése. Jelentős előrelépés következett be az értékelésben, a különböző tevékenységek ellátási hatékonyságának a rendszerbe való beleépítésében, és az ehhez kötött finanszírozási módok végiggondolásában. Így fokozatosan nőtt a költségvetési szektor “fogyasztóorientáltsága”. A korábbi szemlélettől eltérően, amikor ügyfél és hatóság állt szemben egymással, a nyolcvanas évek reformjai fokozatosan azt eredményezték, hogy a szolgáltatásokat igénybe vevő állampolgár (a vásárló, a fogyasztó) “hatalmi” helyzetbe került, amit az ombudsman intézményével, és a költségvetési szektorral szembeni hatékonysági követelmények már említett kialakításával segítettek elő. A decentralizáció a feladatokhoz igazodó hatékonysági követelményekkel együtt oda vezetett, hogy a személyzeti politika is megváltozott, az egységes személyzetpolitika és előléptetési rendszer lényegében eltűnt. Ez annak ellenére igaz, hogy a közszolgálatban dolgozók továbbra is viszonylag jelentős védelmet élveznek. Mindazonáltal az előléptetés, valamint az ellátott funkciókhoz és a teljesítményhez kötődő bérezés jelentős rugalmasságot vitt a költségvetési szektor egészének a működésébe.
STRATÉGIAI VÁLTOZÁSOK – A VÁLTOZÁS STRATÉGIÁJA
A költségvetési szektor átfogó, összehangolt reformja a kilencvenes évek talán egyik legfontosabb fejleménye volt a fejlett országok szinte mindegyikében. Meghirdetésére szinte azonos időpontban – 1988-89-ben – kerül sor az öreg kontinensen és a tengerentúlon. A nyolcvanas évek végére a költségvetési újraelosztás mértéke mindenütt elérte, vagy meghaladta a GDP 50, sőt egyes országokban az 55-65 százalékát, a konjunktúra-ciklus végén, a recessziós időszakban azonban apadni kezdtek a kiadásokat fedező források. Egyes országok ezt úgy igyekeztek “megoldani”, hogy egyszeri (privatizációs, koncessziós) bevételekből finanszírozták a folyamatos kiadásokat. Hamarosan azonban minden ország szembekerült azzal az új filozófiával, amely a költségvetési egyensúly felbomlását már nem adóemeléssel vagy a centralizáció növelésével, hanem épp ellenkezőleg, a költségvetési szektor hatékonyabbá tételével és a kiadások csökkentésével kívánta helyreállítani.
Ezért szinte mindenütt egyidejűleg hirdettek meg stratégiai célú, tehát nem csak egyes tételek lefaragására, vagy egyes rendszerek tökéletesítésére vonatkozó, és nem csupán egy-egy költségvetési évre kiható programokat. A változások stratégiai jellege két tényezőből állt. Az egyik azok mélysége, azaz hogy a költségvetési szektor működésének szinte valamennyi elemét és folyamatát új keretek közé akarták helyezni. A stratégiai jelleget másrészt a változtatások egyidejűsége jelentette, vagyis a szféra egészét gondolták átalakítani. A kormányzatok mindenütt egyre hosszabb időhorizontra kitekintő, az éves terveken túlnyúló stratégiai programot állítottak össze. Ezek ugyancsak fokozatos korrekciók során mennek át a gyakorlatba, mégis mintegy iránytű gyanánt szolgálnak, mivel a kormányzatoknak kellemetlen és kényelmetlen, ha az elfogadott stratégiai változtatási iránytól eltérnek. Ez egyben azt is jelenti, hogy a rövid távú, “tűzoltó jellegű” lépéseknek is illeszkedniük kell az elfogadott programba, s egy-egy kényszerintézkedés nem terelheti el a figyelmet a stratégiai változtatások irányáról és szükségességéről.
Magyarország számára a kilencvenes évtized költségvetési szektort átalakító változtatásaihoz való igazodás sorsdöntő jelentőségű az új évezred küszöbén, ugyanis a felgyorsuló stratégiai jellegű változtatások érdemben módosítják az állam és a kormányzat szerepét, és az előbbi szerepére vonatkozó felfogást. Az új helyzetben az eredményes kormányok egyre inkább kénytelenek az országok kompetitív piacán versenyképes, szolgáltató államot kialakító szervezetté válni. Ez a gyökeres változás a 2000. év küszöbén lényegében azt jelenti, hogy az államok nem kellően hatékony, pazarló szervezetüket, működési rendjüket egyre kevésbé tudják elfogadtatni polgáraikkal a globalizáció körülményei közepette.
VERSENYZŐ ÁLLAMOK
Melyek azok a kilencvenes évtizedben bekövetkezett változások, amelyek eljuttatják az egyes államokat a versenyző államok koncepciójához? Az egyik legfontosabb az, hogy a költségvetési szektor szervezetei egyre inkább fogyasztóorientálttá és kínálat által meghatározottá válnak, minek következtében működésükben megnő az autonómia. Ez még a viszonylag merev költségvetési szférával jellemezhető országokban – például Franciaországban vagy Németországban – is kialakul, legalábbis helyi szinten. Még inkább így van ez Svédország, Hollandia vagy Nagy-Britannia esetében. Fontos változás az is, hogy a költségvetési szektor helyi szervezeteinek vezetői számára a stratégiai tervezés és menedzsment napi valóság, amelyben egyre kevésbé irányítanak központi utasítások és meghatározott, részletes nómenklatúrák. Ehelyett viszonylag szilárd, magas szintű jogszabályi rend, világos policy, egyre átfogóbb és részletezés nélküli költségvetési támogatási keretek, és szigorú teljesítményorientált beszámoltatás az uralkodó. E keretek azonban lehetővé teszik a helyi szintű manőverezést és hatékonyságnövelést. Mindezek kihatnak a jogi környezet megerősítésére, a költségvetési szektor egyes szereplőinek, szervezeteinek alkotmányos védelmére, a felső szintű, nem törvénybe foglalt beavatkozásokkal szemben, továbbá a személyzeti politikára is.
Ez az alapvetően minden országra jellemző irányzat két fő típusban látszik megvalósulni. Az egyikben a policy és a törvényekben rögzített feladatok helyi megvalósítását alapvetően szerződéses, teljesítményorientált és mellérendeltségi kapcsolatban biztosítják. A másikban a régimódibb, bürokratikus megszerveződés a jellemző, amely elsősorban Németország, Ausztria és Svájc hagyományaiból következik.
A teljesítményalapú megközelítés, amelyet Hollandiában 1992-ben fogadott el a parlament, világosan meghatározza, mik az elvárt teljesítmények, követelmények, továbbá, hogy miként lehet mérni az ezeknek való megfelelést. E teljesítményorientáltság terjedőben van, megjelent az Egyesült Államokban, Nagy-Britanniában és Svédországban is, sőt – kísérleti jelleggel, a tartományok és a városok szintjén – Németországban és Ausztriában is.
A fogyasztó- és kínálatorientált, teljesítményfinanszírozást hangsúlyozó működési mechanizmus következménye a tervezési és a finanszírozási rendszer átalakulása. Bár e tekintetben meglehetősen nagy a változatosság a vizsgált országok között, négy közös jellegzetességet azért ki lehet emelni.
Egyfelől, minden országra jellemző, hogy több évre előre, s egyre részletesebben, pontosabban tervezik meg a költségvetési kiadásokat, a pénzügyi programokat. Ezáltal azok mindinkább fenntarthatóvá válnak, s egyre kisebb a rendkívüli beavatkozás szükségessége. Másrészről, a költségvetési tervek készítése során egyre kevésbé összpontosítanak az inputokra. Sokkal inkább igyekeznek a lehető legnagyobb pontossággal megtervezni az elvárt teljesítményt, az outputot, és ehhez szabni a lehetőség szerinti pénzügyi kereteket. A harmadik jellegzetesség, hogy a részletesen meghatározott központi előirányzat-gazdálkodásban normatívák helyett egyre inkább átfogó, aggregált pénzügyi támogatások jelennek meg, ami természetesen együtt jár pontos teljesítménykövetelmények megállapításával. S végül, a stratégiai változások programjaiban rendszerint felmerül a kérdés, hogy egyáltalában szükségesek-e azok a szolgáltatások, amelyeket a költségvetési szektor magára vállal, illetőleg, hogy e szektornak kell-e vállalnia ezeket a szolgáltatásokat.
Következésképpen a stratégiai változtatások programjainak tervezésénél és a költségvetési finanszírozási keretek megállapításánál nem csupán a hosszabb időszak óta működő programok hatékonyságának a növelése és a felhasznált erőforrások csökkentése a cél. Az is fontos szempont lett, hogy egyáltalán megkérdőjelezhetővé váljanak az eddig hagyományosan költségvetésből finanszírozott programok, amelyek piaci alapra helyezésekor részben források szabadulhatnak fel, részben pedig új munkalehetőségek teremthetők.
A PÉNZÜGYKUTATÓ RT. VEZÉRIGAZGATÓJA
