A magyar adórendszer átfogó reformja elkerülhetetlen. Az adóbevételek előirányzott szintjének biztosítása egyre nehezebb, és egyre több kedvezőtlen makrogazdasági mellékhatással jár. Ugyanakkor az adórendszerben addig nem hajtható végre komoly, eredménnyel kecsegtető változás, amíg nem sikerül az államháztartási kiadásokat mérsékelni, és nem történik meg a kiadásokat gerjesztő elosztási rendszerek átfogó reformja.
A hazai költségvetési és a tágabb értelemben vett makrogazdasági egyensúlyzavarok kezelésének egyik fontos előfeltétele az államháztartás átfogó átalakítása. Az államháztartási reformmal kapcsolatos elképzelések azonban eddig zömében a kiadási oldalra koncentráltak, miközben az államháztartási bevételek és az adórendszer reformja kisebb figyelmet kapott.
A hazai adórendszer szerkezete, az adófilozófiában érvényesített szempontok, az adózási elvek az utóbbi 6-7 évben erőteljesen közeledtek ahhoz a mintához, amely a piacgazdaságokat általában jellemzi. Ebben szerepe volt az 1988-as adóreformnak és az adórendszerben azóta végrehajtott folyamatos korrekcióknak, valamint a piacgazdaságra történő átállás során az adórendszerben bekövetkezett szerkezeti változásoknak. (Ez utóbbiak közé tartozik például a közvetett adóbevételek növekedése a közvetlenekkel szemben vagy a közvetlen adókon belül a személyi jövedelemadó-bevételek részesedésének növekedése a társasági adóval szemben.)
A piacgazdaságra jellemző adórendszer felé való elmozdulást emellett a szintén a piacgazdasági átalakulással, illetve a követett gazdaságpolitikával kapcsolatos makrogazdasági folyamatok (elsősorban a magas infláció, a jövedelmek kezdeti erőteljes csökkenése, a magánszektor és a rejtett gazdaság növekedése) is ösztönözték. Így például az áremelkedések magas szintje és merevsége, a rejtett gazdaság növekedése szükségszerűen vezetett a közvetett adók részesedésének növekedéséhez, hiszen ezek inkább képesek az említett folyamatok olyan hatásainak kiküszöbölésére, amelyek reálértelemben az adóbevételek eróziójához vezetnek.
Az összességében kedvezőnek tekinthető szerkezeti változások mellett azonban a hazai adórendszer egyre kevésbé képes biztosítani az államháztartás kiegyensúlyozott, makro- és mikrogazdasági torzításokat nem okozó, a gazdasági növekedést nem korlátozó finanszírozását. Ennek okai elsősorban az adórendszer szerkezete-felépítése, a jelenleg érvényes adózási elvek és az államháztartási kiadások által determinált finanszírozási szükséglet nagysága.
Elveszett elvek
A hazai adórendszer felépítését, az adóbevételek alakulását, az egyes adónemeken belüli változásokat az utóbbi években alapvetően az államháztartás finanszírozási szükségletének alakulása, a szinte módosíthatatlan determinációként jelentkező kiadási szint határozta meg. Ebből fakadóan az adórendszertől elvárt alapelvek közül kizárólagosan érvényesült a fedezeti elv, miközben olyan egyéb alapelvek, mint a horizontális és vertikális méltányosság, az adórendszer egyszerűsége és átláthatósága, a mérsékelt progresszivitás vagy az alacsony holtteher-veszteségek alig vagy egyáltalán nem jutottak érvényre.
Mivel az adórendszert az államháztartási kiadások finanszírozási szükséglete határozza meg, nemzetközi összehasonlításban rendkívül magas a jövedelmeknek az adókon keresztül történő elvonása és újraelosztása. A hazai adóbevételek aránya a GDP-hez képest számottevően meghaladja a fejlett ipari államok többségében mértet, illetve azt a szintet, amely ezekre a gazdaságokra akkor (az 1960-as években) volt jellemző, amikor ott az egy főre jutó jövedelmek a mostani magyarországival voltak azonosak. De akkor is nálunk magasabb az adókon keresztül történő újraelosztás aránya, ha Magyarországot a hazaival azonos jövedelmi szintű, gyorsan iparosodó fejlődő országokkal, illetve az átalakuló kelet-európai gazdaságokkal hasonlítjuk össze.
A magas adóelvonás egyik hátulütője, hogy az egyre kedvezőtlenebbül hat a gazdaság növekedésére, a jövedelemelosztásra és az inflációra. Másfelől – különösen az adóbevételek és a gazdasági növekedés, illetve versenyképesség viszonyát elemző legújabb nemzetközi kutatások eredményeinek ismeretében – az adóelvonás jelenlegi, tartósan magas szintje rendkívül hátrányosan hat a gazdaság és ezen belül a kereskedelembe kerülő javak szektorának versenyképességére.
Az adórendszer reformját az adóbevételek kedvezőtlen szerkezete is sürgeti. Nemzetközi összevetésben kiemelkedően magas Magyarországon a társadalombiztosítási járulékok részesedése, ami a bérköltségek növelésén keresztül a gazdaság versenyképességét és az exportban fontos szerepet játszó munkaerő-intenzív termelés növekedését korlátozza. Hasonlóképpen magasnak mondható a forgalmiadó-bevételek részesedése, ami elsősorban a nemzetközi összehasonlításban magas adókulcsoknak a következménye. (Ezek káros hatását erősíti, hogy nyilvánvalóan nehezítik az infláció mérséklését.) Az adórendszer nem megfelelő működését jelzi a vállalati jövedelemadó-bevételek alacsony szintje is: Ebben a vállalati szektor jövedelmezőségét csökkentő tényezők mellett az adórendszer adócsalást és adóeltitkolást ösztönző elemei is szerepet játszanak.
A fekete tükör
Az adórendszer magas progresszivitása is súlyos feszültségeket okoz, ami részben a magas határadókulcsok számlájára írható, elsősorban a személyi jövedelemadó esetében. Ugyanakkor a marginalitást erősíti (például ugyancsak az szja esetében), hogy a jövedelmi sávoknak az infláció alakulását követő indexálása tartósan elmarad, ami a hideg adóprogresszió révén ugyan többlet-adóbevételt eredményez a költségvetésnek, de ezt a hatást egyre erőteljesebben semlegesíti a – jórészt éppen a magas adóterhek miatt fellépő – adóeltitkolás és adócsalás. Így az adóalap és az adórendszer progresszivitása között torz és kedvezőtlen kapcsolat alakult ki. Az adóalap szűkülése miatt a meglévő adóalapból arányosan nagyobb adóbevételt kell elérni, ami a progresszivitás fokozására sarkall, ez viszont az adóalap további szűkülésén keresztül hat vissza az adóbevételek szintjére.
A hazai adórendszer – az előzőekben említettekkel összefüggésben – rendkívül kedvezőtlen makro- és mikrogazdasági hatásokkal jár. Hozzájárul az infláció merevségéhez, különösen az általános forgalmi adó kulcsainak és a társadalombiztosítási járulékoknak a magas szintje, illetve a személyi jövedelemadó marginalitása révén. Az adórendszer mai szerkezetében tovább erősíti a piaci jövedelem-elosztás egyenlőtlenségét, és nem mérsékli, hanem tágítja a vagyoni eltéréseket. Emellett erőteljesen korlátozza a termelési tényezők kihasználását, ami visszafogja a gazdaság növekedési ütemét – és ezáltal az adóbevételeket is.
Az adórendszer problémáinak leglátványosabb tükre a rejtett gazdaság dinamikus növekedése. A feketegazdaság erősödése számos, az adórendszer szempontjából részben exogén, a piacgazdaságra történő átálláshoz kapcsolódó tényező következménye. Ilyen elemek például a magángazdaság növekedése, a jövedelemegyenlőtlenségek fokozódása, a gazdaság nyitottságának növekedése. Ugyanakkor az adórendszer közvetlenül is hozzájárult a feketegazdaság térnyeréséhez, aminek az oka elsősorban a jövedelem-eltitkolásból eredő magas haszon, illetve az adócsalás miatti lebukás kockázatából és a büntetés alacsony mértékéből származó jelentéktelen költség közötti széles olló. Az adócsalásból származó magas hasznot az adórendszer már említett vonásai (erőteljes progresszivitás, az inflációs hatások nagymértékű érvényesítése), míg az alacsony költséget az adóbehajtás erőtlensége és az adócsalás büntetésének gyengesége és következetlensége okozzák. Ameddig az adócsalás haszna és költsége között a rés ilyen széles, addig az adórendszer igenis ösztönzi a feketegazdaság növekedését.
Sürgető szempontok
Az adórendszer egyik alapproblémája, hogy kiszámíthatatlan és instabil. Ez részben a piacgazdaságra történő átállás egyik elkerülhetetlen velejárója, de a gyakori adóváltozás, a rendszer által közvetített prioritások és szempontok gyors módosulása is szerepet játszik benne. Az adórendszer stabilitása alapfeltétele annak, hogy a jövedelemtulajdonosok döntései kiszámíthatóak legyenek, valamint hogy a beruházásokat ne korlátozza a befektetések megtérülésének az adórendszer változásai miatti bizonytalansága. Az adórendszer stabilitása viszont csak alacsonyabb szintű jövedelem-elosztás, szélesebb és egyenletesebben változó adóbázis, valamint a bevételek behajtásának hatékonysági költségeit és az adórendszer által okozott makrogazdasági torzulásokat is figyelembe vevő adókulcsok mellett képzelhető el.
Az említett általános szempontokon túl rövid távú finanszírozási problémák is sürgetik az adórendszer reformját. A költségvetési egyensúly javítása elengedhetetlenné teszi az 1995-ös bevétel-növekedésben meghatározó szerepet játszó és 1997-ben fokozatosan csökkenő vámpótlék és privatizációs bevételek pótlását. Annak érdekében, hogy ez a kiesés ne vezessen ismét a költségvetési deficit növekedéséhez, illetve ne tegye szükségessé a kiadások inflációval vagy államadóssággal történő finanszírozását, elkerülhetetlen – a költségvetési kiadások csökkentése és szerkezeti átrendezése mellett – az adóbevételek átalakítása is.
A reform azért is szükséges, mert a magyar adórendszer – az utóbbi években bekövetkezett közeledés ellenére – még nem teljesen EU-konform. A harmonizációnak elsősorban az adókulcsokat, az adózás alá eső jövedelmeket, illetve az adóelemek definícióját, az adóellenőrzés elveinek közelítését, valamint az adórendszerbe beépített kedvezmények és ösztönzők egységesítését kell jelentenie. Emellett a jövőbeni EU-csatlakozás Magyarországon is – akárcsak az Európai Unió több olyan tagországában, ahol az unió átlagánál magasabbak az adóterhelések – a versenyhátrányok megszüntetése érdekében kikényszeríti az adóbevételek és különösen az adókulcsok csökkentését, ez pedig, tekintettel az egyensúlyi szempontok érvényesítésére, az adórendszertől további alkalmazkodását teszi szükségessé.
Hova tovább?
Az adórendszer legsúlyosabb problémáinak bemutatása egyben azokra a szempontokra is rávilágít, amelyek az átalakítás fő irányait meghatározzák. A költségvetési egyensúly fenntartásának követelménye nem teszi lehetővé, hogy a bevételek és a kiadások dinamikája eltérjen egymástól, ami más országok sikeres adóreformjai esetében nemegyszer előfordult. Ráadásul a magas államadósság és kamatkiadások miatt csak rendkívül korlátozottan lehet – akár átmenetileg is – átállni az adóról az adóssággal történő deficitfinanszírozásra.
Ezért az adóreform egyik legfontosabb előfeltétele az államháztartási kiadások mérséklése, az ezeket növekvő mértékben és csökkenő hatékonysággal újratermelő elosztási rendszerek átfogó reformja. Ez idővel lehetőséget teremtene arra, hogy – természetesen a fedezeti elv szem előtt tartásával – egyre kevésbé az államháztartás kiadási szükséglete határozza meg a bevételek tervezett nagyságát. Az adóreform során arra kell törekedni, hogy a mai közel 50 százalékos szinttel szemben az adóbevételek részesedése a GDP-ben fokozatosan 40 százalék körüli mértékre csökkenjen. Ekkora szintű jövedelem-elvonás már kevésbé korlátozná a gazdaság versenyképességét, kisebb makro- és mikrogazdasági torzulások mellett lenne behajtható, és lehetővé tenné az adórendszer EU-szabályokhoz történő fokozatos közelítését.
Három feltétel
Az adóreform alapvető feladata, hogy a mai szűk(ülő) adóbázis és növekvő adóprogresszivitást, marginalitást felváltsa az adóbázis szélesítésével és a kisebb mértékű adóterheléssel. Ez elengedhetetlen feltétele annak, hogy a mainál kisebb makro- és mikrogazdasági mellékhatások mellett lehessen biztosítani a kiadásokat finanszírozó bevételeket. Az adóbázis szélesítésének három feltétele van. Egyfelől bővíteni kell az adózás alá vont jövedelmek körét, hiszen a kedvezmények és kivételek révén változatlanul jelentős jövedelmek kerülnek ki az adóbázisból. Másrészt az adóbázis szélesítése érdekében elengedhetetlen az adókulcsok – esetenként radikális mértékű – csökkentése. Az adóterhelés mérséklése nem vezetne az adóbevételek számottevő csökkenéséhez, hiszen a magas adócsalás és adóeltitkolás miatt jelenleg is nagy az eltérés a törvény szerinti és a tényleges adóterhelés között. Az adókulcsok mérséklése ezt a rést csökkentené, és elősegítené az adóbevételek növelését, mert korlátozná az adócsalás ösztönzését, és a vetítési alap bővülésével párosulna.
Kulcscsökkentő program
Az adóalap szélesítésének harmadik, adórendszertől függő feltétele az adóbehajtás erőteljes szigorítása. De ne feledjük: az adóalap bővítésében az adókulcsok mérséklését és az adóbehajtás szigorítását együttesen kell érvényesíteni. Amennyiben a két eszközt nem egyidejűleg alkalmazzák – továbbá egyoldalú szigorításokat vezetnek be -, ezek végeredményben az adóalap és -bevételek csökkenéséhez vezetnek. (Az adóalapot bővíteni lehetne azzal is, ha sikerülne a feketegazdaság kialakulásában szerepet játszó, az adórendszer szempontjából exogén tényezőket kiküszöbölni.)
Az adórendszer reformjának ki kell terjednie a ma már fenntarthatatlanul magas adóprogresszivitás, valamint a magas határadókulcsok mérséklésére. Az adókulcsok mérséklése elsősorban a személyi jövedelemadó, illetve az általános forgalmi adó esetében kívánatos, miközben a vállalkozások jövedelemadóját is csökkenteni lehet valamelyest a mai kétkomponensű adóról az egykomponensűre történő visszaállás során. Hasonlóképpen elkerülhetetlen a társadalombiztosítási járulékok mérséklése, amit célszerű lenne a járulékok átfogóbb adóval történő felváltásával összekötni. Ez szintén elősegítené az adóalap szélesítését és az adókulcsok csökkentését, egyszersmind a jövedelemtulajdonosok egyenletesebb teherviselését eredményezné.
Az adókulcsok csökkentését előre meghirdetett és több évre elnyújtott program keretében kellene végrehajtani. Ez egyfelől figyelembe venné a költségvetési egyensúly szempontjait, másfelől növelné a gazdaságpolitika szavahihetőségét és az új rendszer iránti bizalmat. Előre meghirdetett adókulcscsökkentést kellene alkalmazni a személyi jövedelemadó, illetve az általános forgalmi adó esetében. Az adóprogresszió mérsékléséhez és a személyi jövedelemadó reformjához kapcsolódik az adósávok inflációs indexálásának biztosítása. A hideg adóprogresszió kiküszöbölése rövid távon bevételkiesést okozna, de egyben kevésbé ösztönözne az adócsalásra és -eltitkolásra, miközben javítaná az adórendszer hatását a jövedelem-elosztásra.
Az adórendszer reformja során törekedni kell a vertikális és horizontális méltányosság növelésére. Ezt elsősorban a jövedelmek teljesebb körű és egységesebb adóztatásával, az adórendszerbe beépített kedvezmények és kivételek megszüntetésével, az inflációs hatások kompenzálásával, illetve kiküszöbölésével lehetne elérni. Ugyanakkor sem a méltányosság, sem az egyenlőbb teherviselés nem indokolja az általános vagyonadó bevezetését, miközben a vagyoni elemeket érintő adók köre már jelenleg is bővül.
Bizalmi kérdés
Az adóreform alapvető szempontja, hogy kiszámítható adórendszert eredményezzen, amelyben hosszú távon biztosított az adókulcsok, az adózás alá kerülő jövedelmek definiálásának, az adóbehajtás és ellenőrzés gyakorlatának stabilitása. Az adórendszer stabilitásának és az adóreform hitelességének is egyik feltétele, hogy az adóreformot követően az adóellenőrzés ne nyúljon vissza a korábbi évekre, mintegy moratóriumot hirdetve az eltelt időszakra. Erre az adóbevételek elmaradása ellenére is szükség lenne, hogy megteremtődjék az adófizetők bizalma az új adórendszer iránt. Az adórendszer stabilitását – és az adóbevételeket is – nagymértékben növelné, ha szakszerűbbé válna az adóbehajtás, amit elősegíthetne a szervezeti rendszer racionalizálása és az információs hálózatok egyesítése.
Az adóreform során át kell gondolni az adóbevételek megosztását az államháztartás egyes alrendszerei között. Tekintettel arra, hogy növekszik a helyi önkormányzatok által ellátott feladatok aránya, növelni kell azok részesedését az adóbevételekből. Ebbe az irányba mutat a helyi adók utóbbi években megfigyelhető szerepének növekedése. Emellett viszont növelni kellene a központi adókból a helyi önkormányzatoknak juttatott részt is.
Az adórendszer átfogó reformja fontos eleme az államháztartás átfogó átalakításának. Halogatása megsokszorozhatja és megerősítheti azokat a kedvezőtlen makro- és mikrogazdasági hatásokat, amelyek a jelenlegi adórendszer működésével kapcsolatban jelentkeznek. Az államháztartás átalakításának másik része, az államháztartás kiadási oldalának reformja ugyanakkor elengedhetetlen az adóreform sikere szempontjából.
