Lényeges változások történtek az utóbbi évek során a rendszerváltás után kialakított, és 1998-ig tulajdonképpen teljes konszenzust élvező hármas magyar külpolitikai prioritást – euroatlanti integráció, jószomszédi kapcsolatok és a határon túli magyar közösségek támogatása – meghatározó külső és belső tényezőkben. Ezért, illetve a magyar külkapcsolati stratégiai dokumentum hiánya miatt is, üdvözlendő a jelenleg a Külügyminisztérium koordinálásával zajló átfogó, nagyléptékű tervezési és stratégiaalkotási folyamat. Kérdéses azonban, hogy valóban külpolitikai stratégiaalkotó helyzet van-e ma Magyarországon.
Szentiványi István
NINCS TÚLZOTT IGÉNY RÁ. A stratégiaalkotó helyzethez a megváltozott külső körülmények mellett az is szükséges, hogy a hazai közvélemény és politikai elit részéről kézzelfogható igény jelentkezzen egy új stratégia iránt. Ez az igény akkor valódi, ha a civiltársadalom és a politikai szféra kész időt, energiát áldozni erre, illetve felvállalja a szakmai és politikai konfliktusokat a dokumentum megszületése érdekében. A külkapcsolati stratégia készítésének eddigi tapasztalatai azt mutatják, hogy – bár kétségtelenül zajlik egyfajta alacsony intenzitású politikai és szakmai dialógus – sem a politika, sem az értelmiség, sem a civiltársadalom nem ég a külkapcsolati stratégiaalkotás lázában.
A stratégiaalkotás másik elengedhetetlen előfeltétele a konszenzus, ami vagy eleve adott, vagy a szakmai és politikai egyeztetések során jön létre. A kormány által első olvasatban elfogadott és társadalmi vitára bocsátott szöveg kétségtelenül a konszenzusteremtés igényével készült. A dokumentum tartalma azonban azt is jelzi, hogy ma Magyarországon külpolitikai konszenzus csak olyan elvont szinten teremthető, amely nagyon kevés orientációt és gyakorlati segítséget nyújt a külpolitika művelőinek vagy tanulmányozóinak. A külkapcsolati stratégia jelenlegi formájában a konszenzusteremtést szélsőséges absztrakció és konfliktuskerülés révén kívánja megoldani.
Természetesen ettől még a stratégiaalkotási folyamat és annak végterméke hasznos lehet Magyarország és a mindenkori magyar kormányzat számára. Ehhez azonban tudnunk kell, hogy mi a célunk, és azt milyen úton szeretnénk elérni. A külkapcsolati stratégia tervezési távlata a 2020-ig tartó időszakot öleli fel. Nyilvánvalóan nincs értelme 2020-ig tartó kormánystratégiát elfogadni, tekintettel arra, hogy addigra menetrend szerint már a jelenlegit követő harmadik kormányzati ciklusban leszünk. Egy konszenzussal vagy jelentős – legalább kétharmados – többséggel elfogadott országgyűlési határozatnak lenne egyedül politikai értelme és jelentősége. Ennek még fennáll az elméleti lehetősége, azonban sokkal jobbak lennének az esélyeink, ha a dokumentumot megelőzte vagy legalább kísérte volna a külkapcsolati stratégia alapvető érték-, cél- és eszközrendszeréről szóló politikai egyeztetés.
A külkapcsolati stratégia – még ha konszenzuson alapul is – egyértelműen politikai dokumentum. Politikai döntéseket, választásokat tartalmaz, amelyek súlyát a mögötte álló politikai akarat biztosítja, és amelyért a politikai elit egésze vagy egy része vállalja a felelősséget. Sem a politikai döntéshozatalt, sem a politikai felelősséget nem lehet áthárítani kutatóintézetekre, a civiltársadalomra vagy akár a külügyi apparátusra. Ez utóbbiak nélkülözhetetlen szerepet töltenek be a politikai döntések előkészítésében, de nem várhatjuk, hogy a stratégiaalkotást alvállalkozóként végezzék el helyettünk.
A stratégia tudatos választás eredményeként kapta a „Magyarország külkapcsolati stratégiája” címet. Ez arra utal, hogy nem a kormány, hanem az ország stratégiájáról van szó, és nem csupán külpolitizálásról, hanem a központi és helyi kormányzat, parlament, pártok, egyházak, gazdaság, kultúra és civiltársadalom egymással összefonódó tevékenységének eredőjeként leírható külkapcsolatok összességéről. Ehhez képest a szöveg csak említés szinten ejt szót az önkormányzatokról, a parlamenti diplomáciáról, a civilszervezetekben rejlő lehetőségekről, és nem foglalkozik érdemben a koordináció vagy az együttműködés mechanizmusaival. Különösen érthetetlen ez a hiány annak fényében, hogy Magyarország például nemzetközi fejlesztési kötelezettségeinek szinte kizárólag civilszervezetek, szeretet- és segélyszolgálatok közreműködésével tesz eleget. Csak reménykedni lehet, hogy a most zajló társadalmi vita során a tervezet eme hiányosságát az érintettek maguk korrigálják.
A stratégiát olvasóban másfajta hiányérzet is jelentkezik: a magyar külkapcsolat karakterének hiánya. A magyar külpolitika rövid kivételekkel tarkított színtelensége mélyen gyökerezik a Kádár-rendszer hagyományaiban, és pusztán stratégiák publikálásával aligha haladható meg. Mindenesetre bizonyos elmozdulás már most is megfigyelhető, ám a jelenleginél ambiciózusabb anyag jobban segítené ezt a folyamatot.
A tervezet tartalmát illetően egy liberális politikus számára természetesen merül fel értékek és érdekek összeegyeztetésének problémája. Az érték-, illetve érdekelvűség dilemmája minden állam külkapcsolataiban alapvető jelentőségű, és magától értetődően egyik véglet sem reális alternatíva. Az igazi vita az arányokról szól, és ebben ma nincs konszenzus a politikai tényezők között. A nézeteltérés egyik sajátos oka abban keresendő, hogy Magyarországon a mindenkori ellenzéki erők meglepő következetességgel kérik számon a kormányon az értékelvűség, a nemzetközi jog és a multilateralizmus szempontjait, amiknek jelentőségét kormányzati pozícióban maguk is gyakran másként ítélik meg. Példaként elég talán utalni az MSZP álláspontjára a légtérhasználat kérdésében a koszovói NATO-beavatkozás során, vagy a Fidesz pozíciójára az iraki katonai beavatkozást követő magyar részvétellel kapcsolatban.
ÉRTÉKEK KONTRA ÉRDEKEK. A külkapcsolati stratégia hangsúlyosan és részletezően foglalkozik a magyar gazdasági érdekek nemzetközi promóciójával. Emellett a három stratégiai főirány egyikeként jelöli meg a jog, biztonság, demokrácia és a fenntartható fejlődés elősegítését. A két irány azonban nem együtt, hanem egymás mellett létezik az anyagban. Nem világos, mi a szerepe értékválasztásunknak azokban a külpolitikai döntéseinkben, amelyeket gazdasági érdekeink motiválnak. Zárójelbe tehetjük-e értékeinket gazdasági előnyök érdekében? Nem kockáztatunk-e így sokkal többet: a hitelességet és kiszámíthatóságot? Ezekre a kérdésekre nincs könnyű válasz, de az elhallgatás bizonyosan rossz válasz.
A tervezet helyesen állapítja meg, hogy Magyarország nemzetközi összehasonlításban kisméretű, nyitott, exportvezérelt gazdaságú ország. Ebből logikusan következik, hogy hazánk stratégiai érdeke a szabad kereskedelmen és általánosan elfogadott szabályokon alapuló nemzetközi kereskedelmi rendszer megerősítése és kiszélesítése. Ha a világban felerősödnek a bezárkózás és protekcionizmus hangjai, vagy előtérbe kerül a „nemzeti bajnokok” mindenáron való megóvása, a ma annyira divatos gazdasági patriotizmus, annak Magyarország csak vesztese lehet. Ez a következtetés sajnos hiányzik a tervezetből.
A külkapcsolati stratégia Európa-politikával, illetve szomszédságpolitikával foglalkozó részei színvonalasak, szakmailag megalapozottak. A stratégia multilateralizmus melletti elkötelezettsége természetesen támogatandó, de mintha nem venne tudomást az ENSZ és az EBESZ válságáról, alapvető reformjának szükségességéről. A tervezet általában tudatosan hallgat az egyes kétoldalú viszonylatokról, ami mellett és ellen egyaránt felhozhatók érvek. Kivételként azonban többször említést tesz az orosz-magyar kapcsolatokról – nem feltétlenül a legszerencsésebb megfogalmazást választva -, viszont adós marad Magyarország stratégiai céljainak megfogalmazásával.
Nem a dokumentum hibája, de a stratégia hitelét rontja, ha az integrációs politika területén a rendkívül általános megfogalmazás ellenére is tetten érhető nyilvánvaló ellentmondás a stratégia tartalma és a kormány napi cselekvése között. Több ilyen pont is azonosítható, különösen a belső piac és a négy szabadság (áruk, személyek, szolgáltatások, tőke) kiteljesítése kapcsán.
Mindent összevetve, a dokumentum kevés olyan elemet tartalmaz, ami alkalmas lenne érdemi politikai vita generálására. A tervezet nagyon magas absztrakciós szintje miatt szinte semmilyen jövőbeli külpolitikai döntést nem előlegez meg, nagy mozgásszabadságot biztosít külpolitikusainknak az aktuális döntések meghozatalában és igazolásában. Ha elfogadásával sikerül megvetni egy folyamatos és szélesebb társadalmi körre kiterjedő közös külpolitikai gondolkodás és vita alapjait, az a stratégia talán egyetlen valódi hozadéka lehet.
A szerző az Európai Parlament liberális képviselője
