Egy kormányközi konferencia leginkább az alkotmányozó gyűléshez hasonlítható. Az unió vezetői egyszerű többséggel hívhatnak össze ilyet, hogy módosítsák az Európai Gazdasági Közösség alapjául szolgáló 1957-es római szerződést. A legjobb példa erre az 1992-es maastrichti szerződés volt, amely létrehozta az EU-t, és rögzítette a gazdasági és monetáris unió (EMU) 1999. január elsejei bevezetésének ütemtervét. Kevesen tudták előre, mennyire nehéz lesz ratifikálni a szerződést. A dánok csak a második népszavazásban támogatták azt; az 1992. szeptemberi francia népszavazáson az euró-pártiak csak minimális különbséggel győztek; a brit alsóház elfogadta ugyan a dokumentum ratifikációját, de csak az akkor kormányon lévő konzervatívok számára fájdalmas vitát követően; még a német alkotmánybíróság is kifejezte kételyeit a szerződéssel kapcsolatban.
Mégis, miért volt szükség ilyen rövid időn belül újabb kormányközi konferenciára? A britek, a dánok és a svédek – tekintettel euroszkeptikus polgáraikra nem szeretnének új alkotmányos vitát tartani. Maastricht I. azonban kompromisszumot jelentett a föderális Európát favorizálók Németország és a Benelux államok -, valamint a nemzetállami szuverenitás védelmezői – elsősorban Nagy-Britannia és Franciaország – között. Márpedig a németek nagyobb fokú politikai integrációt akarnak – cserébe azért, hogy hajlandóak feladni a márkát az egységes valutáért. Az euró-maximalistáknak végül sikerült kicsikarniuk; hogy az EU felülvizsgálja az eredeti szerződést. (Az EMU nem szerepelt a kormányközi konferencia napirendjén: az EU-vezetők az egységes valutáról nem akartak újra vitát nyitni. Olyan további kényes kérdéseket is el szerettek volna kerülni, mint például a közös mezőgazdasági politika reformja, valamint a 2000-2006-os EU-költségvetés – ezekkel csak később foglalkoznak majd.)
Egy sikeres Maastricht II-re azért is szükség lett volna, hogy az intézményrendszert és a döntéshozatali mechanizmust olyanná alakítsák, amelynek nyomán sor kerülhet a közép- és kelet-európai, egykori kommunista országok felvételére. Intézményi reform nélkül ugyanis a húsznál nagyobb létszámú unió működése megrekedne. Amszterdamban azonban éppen az intézményi reform ügye futott zátonyra.
Mit jelent az intézményi reform? Az Európai Bizottságban jelenleg a nagy országoknak – Franciaország, Nagy-Britannia, Németország, Olaszország és Spanyolország – két biztosuk van; a kisebbeknek – például Belgiumnak, Írországnak és Luxemburgnak – egy. Így összesen húsz tagja van a bizottságnak. Ha azonban az unió tagságát huszonötre emelnék, a biztosok létszáma harminc fölé emelkedne – azaz nehezen irányítható testület jönne létre.
Jelenleg az egységes piaccal kapcsolatos döntéseket minősített többségi szavazással hozzák meg. Egyhangú döntésre van szükség viszont olyan érzékeny területeken, mint a külpolitika, a bevándorlás és az igazságügyi kérdések. A franciák és a németek szeretnék kiszélesíteni a minősített többséggel eldöntendő kérdések körét (mégpedig úgy, hogy alapvető ügyekben minden ország vétójogot kapna); a britek, a spanyolok és a többiek azonban bizonytalanok. A minősített többséget igénylő döntések szerény mértékű növelése a jövőben ezzel együtt valószínűnek tűnik.
Az efféle döntések elfogadásához az országoknak elegendő szavazatot kell összegyűjteniük ahhoz, hogy átlépjék a minősített többséget jelentő küszöböt.
Minden ország a népessége arányában rendelkezik szavazatokkal. Mivel azonban az EU taglétszáma az eredeti hatról mára tizenötre emelkedett, a szavazatok súlyozása egyre inkább a kisebb országoknak kedvez.
Az alapító hat tag (Franciaország, Németország, Olaszország és a Benelux államok) mellett, a szavazatok súlyozott kiosztása a gyakorlatban azt jelentette: csak akkor fogadtak el valamit, ha azt a közösség össznépességének 70 százaléka támogatta. Mára, tizenöt fős tagság mellett ez az arány 58,3 százalékra esett vissza. Huszonhat tag esetén ez 50,3 százalékra csökkenhet – olyan szintre, ahol Nagy-Britanniát, Franciaországot, Németországot és Spanyolországot leszavazhatják a többiek. Ez már a legitimitás kérdését veti fel.
Az egyik lehetséges megoldás, hogy a nagyok feladják az egyik biztosukat, cserébe pedig a kicsik beleegyeznek a szavazati súlyok korrekciójába. A minősített többségi küszöböt felemelnék mondjuk az összlakosság 60-65 százalékára; vagy “kettős többséget” vezetnének be, azaz kombinálnák a lakosság elfogadható arányát és a jelenlegi súlyozott többséget. (A minősített többség egyébként sok mítosz forrása. A Miniszterek Tanácsában például ritkán kerül sor szavazásra, mivel ez óhatatlanul megosztja a tagokat. Az elszigetelődéstől és leszavazástól való félelem kompromisszumokra késztet.)
Mit kínál a Maastricht II-nek valójában aligha nevezhető amszterdami megállapodás az átlagpolgárnak? Az új szerződés központi kérdése a közös bevándorlási és menedékjogi politika, valamint az útlevél-ellenőrzés fokozatos megszüntetése.
Ami a britek álláspontját illeti: az új munkáspárti kormánynak komoly aggodalmai vannak a tekintetben, hogy a bevándorlási kérdések az európai bíróság hatáskörébe tartozzanak. Egyértelműen rögzíteni szerették volna, hogy Nagy-Britannia megtartja saját és az Írországgal közös utazási terület határain az ellenőrzés jogát – Amszterdamban sikerült is ilyen ígéretet kicsikarniuk. További gond, hogy a brit Munkáspárt és a semleges országok Írország, Svédország, Finnország és Ausztria – ellenzik azt a francia-német tervet, miszerint fokozatosan összeolvasztanák az EU-t és annak egyelőre embrionális állapotban lévő védelmi szervezetét, a Nyugat-Európai Uniót. A bírálók úgy vélik: ezzel az EU a NATO-val vetélkedő kollektív biztonsági szervezetté alakulna át. Az új szerződésben mindenesetre csak az rögzítették, hogy az EU-országok közös békefenntartó tevékenységet végezhetnek. Egy további fontos intézmény, az Európai Parlament a Maastricht I. nyertesei közé tartozott, mivel az úgynevezett közös döntés elve értelmében jogot kapott arra, hogy módosítsa vagy megakadályozza a törvényhozást. Amszterdam után a közös dönté si jogkört kiterjesztik minden olyan területre, ahol a Miniszterek Tanácsában szavazattöbbségre van szükség.
A legutóbbi kormányközi konferencia (rész)eredményei távolról sem jelentik az út végét. A keletre kiterjesztett, húsznál több tagú közösségnek – valamikor 2002 és 2010 között – nyilvánvalóan további változtatásokra lesz szüksége. Ha pedig a monetáris unió az ezredforduló táján valóban létrejön, ismét tisztázni kell majd az alapfogalmakat. Kohl kancellár már most Maastricht III-ról, IV-ről és V-ről beszél. Ez a városnév persze csak szimbólum. Bárhol folytatódjék is azonban a vita, az Európai Unió végállomásának neve még ismeretlen.
