A CAP megkezdett reformjának folytatása olyan szükségszerűség, amelyet az EU egyetlen tagja sem vitat. Egyrészt olyan külső körülmények, mint a GATT Uruguayi Fordulójának aláírásából fakadó kötelezettségek, az agrárkereskedelem további liberalizálására irányuló újabb WTO-forduló, az USA agrárpolitikájának változása, az új farmtörvény 1996-ban történt elfogadása, a világ agrárpiaci helyzetének alakulása vagy a keleti kibővülés az EU-t mind rákényszerítik agrárpolitikájának revíziójára. Másrészt az Európai Unió olyan belső problémái és fejleményei, mint az eddigi agrárreformmal való elégedetlenség, annak továbbra is költséges, piactorzító és a versenyképességet alig növelő volta, a költségvetési kényszer, az Európai Monetáris Unió megvalósítása vagy a környezetvédelmi problémák ugyancsak elengedhetetlenné teszik a CAP további megreformálását.
A McSharry-reform
Az 1992-ben bevezetett McSharry-féle reform legfőbb célja az EU-ban uralkodó agrártúltermelés, a készletek, a termelői és a fogyasztói árak csökkentése, a farmerek jövedelmének növelése, valamint az agrártermelés nemzetközi versenyképességének javítása volt. Ennek érdekében a fogyasztók által finanszírozott, korlátlan mennyiségekre érvényes garantált árak, vagyis a közvetlen ártámogatások rendszerét az adófizetőket terhelő, a gazdálkodóknak fizetett kompenzáció váltotta fel. Megtörtént tehát az eddig összefonódott ár- és jövedelempolitika szétválasztása: a közvetlen ártámogatás helyébe a közvetlen termelői jövedelemtámogatás lépett.
Ennek deklarált célja, hogy a termelés szükségszerű korlátozása ne vezessen a gazdálkodók jövedelmének csökkenéséhez, illetve a rendszer a farmereket akkor is a földjükön tartsa, ha nem folytatnak agrártevékenységet, továbbá, hogy a környezetvédő és tájmegőrző tevékenységet jövedelemtermelőnek ismerje el. A termelés szabályozását és a piaci egyensúly megteremtését a garantált árak rendszerének felszámolása és az intervenciós árak csökkentése mellett az ugaroltatási kötelezettségtől is várták.
A tapasztalatok azt mutatják, hogy a reform összességében sikeres volt. Az egyes termékek piacai kiegyensúlyozottá váltak, a legfőbb gabonafélék, a hús és a tejtermékek intervenciós készletei -elsősorban a termelés csökkenése hatására – jelentős mértékben apadtak, a farmerek jövedelme pedig nőtt.
1993 és 1995 között a marhahústermelés mintegy 15 százalékkal csökkent, a marhahúskészletek pedig a reform bevezetése előtti egymillió tonnáról 1995 júniusára 15 ezer tonnára csökkentek az Unióban. 1994/95-ben a gabonatermelés a reform előtti átlagosan 180 millióról 161-162 millió tonnára csökkent, a gabonakészletek pedig 1994/95 végére a reform előtti 33,3 millióról 7 millió tonnára apadtak. A gabonatermelés csökkenése részben annak tulajdonítható, hogy 1994/95-ben 30 százalékkal, 5,9 millió hektárral nőtt a termelésből kivont terület nagysága. A vaj- és tejszínfelesleg ugyancsak számottevően csökkent.
A McSharry-reform eredményességének megítélését azonban nehezíti, hogy olyan időszakban sikerült az EU-ban a készleteket csökkenteni, amikor az agrár-világpiaci helyzet kedvezően alakult: a magas világpiaci árak lehetővé tették, hogy az EU nyereségesen szabaduljon meg a felhalmozott készletektől. Ráadásul a magas takarmányárak az Unió gabonatermelésének hazai, takarmányozási célú felhasználását is növelték, ami ugyancsak csökkentette a készleteket.
Kétségtelen, hogy az 1992-es CAP-reform növelte a farmerek jövedelmét. Egyrészt a kompenzációs kifizetések következtében, másrészt annak eredőjeként, hogy az EU-n belüli piaci árak – az intervenciós árak csökkentése ellenére – az emelkedő kereslet miatt növekedtek. A közvetlen támogatások általi farmjövedelem-biztosítás ugyanakkor nagymértékben függővé teszi a termelőket a közvetlen támogatásoktól. Ezt mutatja, hogy jelenleg a szántóföldi kultúrákat termesztők jövedelmének mintegy egynegyede a közvetlen támogatásokból ered. (Lásd grafikonunkat!)
Ugyanez a CAP-reform azonban, amely kedvezően hatott a termelők jövedelemhelyzetére és a gabonafélék, az olajosmagvak termelésének profitabilitására, az adófizetők terheit tovább növelte. Az EU Bizottságának számításai szerint (Gardner, 1996.) az 1990-1994-es időszakban a farmerek jövedelme 6 százalékkal volt magasabb, mint a megelőző 5 évben, ugyanakkor 1992 és 1996 között az adófizetők terhei 27,5 százalékkal nőttek.
Azt látjuk hát, hogy az 1992-es CAP-reform jó irányba haladva ért el bizonyos sikereket mind a termelés, mind pedig a jövedelmek terén. Ugyanakkor a kialakult piaci egyensúly meglehetősen ingatag, hiszen alapvetően a világpiaci árak alakulásától függ. Ezért aztán nincs garancia arra, hogy az EU agrárrendtartása a jelenlegi formájában meg tud felelni akár a keleti kibővülés kihívásának, akár a GATT-megállapodásból eredő támogatáscsökkentési kötelezettségnek. Hiszen a termelékenység várható növekedése és a kereslet valószínű csökkenése igen könnyen túltermeléshez vezethet, amelyet a külpiacokon éppen a GATT-kötelezettségek miatt igen nehéz lesz levezetni.
Míg a CAP-reformnak a szántóföldi kultúrák esetében sikerült egy kvázi piaci stabilitást elérnie, addig ugyanez aligha mondható el az állati termékeket előállító ágazatokról. A reform ugyanis szinte érintetlenül hagyta az 1984-ben bevezetett tejkvótákat, s így a tejtermelés 1996-ban is jelentős mértékben meghaladta a belső keresletet. A marhahússzektorban az árcsökkentés hatására kialakuló piaci egyensúlyt pedig a BSE-válság hatására bekövetkezett drasztikus fogyasztás-csökkenés fenyegeti felborulással.
A CAP reformjának indokai
A GATT 1994-ben lezárult Uruguayi Fordulója egyrészt a belső agrártámogatásokat, másrészt az importtal szembeni védelmet, valamint az export szubvencionálását és a szubvencionált export mennyiségét korlátozva ró kötelezettséget az EU-ra. Ezek közül az Uniónak a legnagyobb gondot az fogja okozni, hogy az EU is kötelezettséget vállalt a gabonafélék, a marha-, a sertés- és a baromfihús, valamint a tejtermékek, gyümölcsök és feldolgozott zöldségfélék exporttámogatásának, valamint a támogatott export mennyiségének a csökkentésére.
Amennyiben az EU az 1998-2000 közötti időszakban be szeretné tartani a GATT Uruguayi Fordulójában vállalt kötelezettségeit, akkor jelentős mértékben korlátoznia kellene a gabonafélék, a tej, a marha-, a sertés- és a baromfihús termelését. Ha az EU-n belül nem lesz jelentős árcsökkentés, egyszersmind a világpiaci árak nem “normalizálódnak”, akkor a gabona-vetésterület mintegy 20-25 százalékát kell ahhoz parlagon hagyni, hogy az Unió teljesíteni tudja vállalásait. Ellenkező esetben az Unió gabonaexport-többlete az évezred végére 40 millió tonnára emelkedik a GATT által megengedett 25 millió tonnával szemben. Ennek exportszubvencionálási költsége – tonnánként 30 ecu-s exporttámogatás mellett – 1,2 milliárd ecu lenne. (Lásd táblázatunkat!) Amennyiben a világpiaci árak továbbra is magas szinten, vagyis az uniós árakhoz közel maradnának, akkor az EU-nak nem okozna gondot az exporttámogatási kötelezettségek betartása, mivel nem lenne szükség jelentős mértékű exporttámogatásra a jelenlegi árak és termelési kvóták mellett keletkező feleslegek értékesítéséhez.
Miközben a GATT-megállapodás a múltban vállalt kötelezettségek okán kényszeríti az EU-t agrárrendtartásának megreformálására, arra is számítaniuk kell az uniós agrárstratégáknak, hogy 1998-1999-ben lesz a GATT utódszervezete, WTO keretén belül a világkereskedelem további liberalizálását szolgáló multilaterális tárgyalássorozat. Ekkor várható a tarifikációs (vámosítási) eljárás továbbfolytatása és felgyorsítása, valamint a termeléshez kapcsolódó közvetlen termelői támogatások további csökkentése, esetleg teljes megszüntetése.
A piacvédelem csökkentése annyiban lehet kedvező az EU számára, hogy elősegítheti az egyes, eddig túlságosan védett piacok megnyílását – többek között – az EU agrártermékei előtt is. Ugyanakkor a támogatások további leépítésére való törekvés azt is jelentené, hogy az EU-nak fel kellene számolnia a McSharry-reform keretében a termelőknek nyújtott kompenzációs támogatásokat – amelyek eddig, az úgynevezett “blue box”-ba kerülvén, elkerülték a GATT-nonkonformitás vádját -, egyszersmind tovább kellene csökkenteniük az exporttámogatásokat. (E cikk nem foglalkozik bővebben az USA új agrártörvényének elemzésével, de megjegyezzük, hogy annak hatásai szintén befolyásolják a CAP átalakítását. – A szerkesztő.)
Természetesen az EU költségvetése is hatással lehet a CAP megreformálására. Habár a következő években mind az EU összes költségvetési kiadása, mind pedig az agrárköltségvetés nőhet, ez a növekedés az EU-tagországok GDP-jének emelkedésétől, az egyes országok hozzájárulási hajlandóságától, illetve az agrárkiadásokra fordított aránytól is függ majd.
Mint ismeretes, az EU költségvetése nem növelhető korlátlan mértékben. Az irányelveknek megfelelően a tagországok összesített GDP-jének 1,22 százalékát (1999-től pedig 1,27 százalékát) fordíthatják a közös költségek fedezésére, vagyis a költségvetési kiadások csak a GDP növekedésének függvényében bővülhetnek. Ráadásul a Miniszterek Tanácsának egy 1988-as határozata értelmében az EU agrárkiadásait csökkenteni kell: azok növekménye csak az összköltségvetés növekményének 74 százalékát érheti el.
Ennek megfelelően 2000-ben az EU – a GDP alakulásától függően – mintegy 42-44 milliárd ecu-t költhetne agrárpolitikája finanszírozására. Kérdés, hogy ez elegendő lesz-e a kompenzációs kifizetések, az exporttámogatások és egyéb agrártámogatások fedezésére – nem beszélve egy esetleges keleti kibővülésről.
Az 1996-os évben mintegy 40-41 milliárd ecu-t költöttek, 1997-ben pedig közel 41 milliárd ecu-t szándékoznak költeni az uniós agrárpolitika finanszírozására. Az agrárkiadások túlnyomó többsége a kompenzációs kifizetéseket fedezte, mivel exporttámogatásra – a magas világpiaci árak következtében – a korábbiaknál sokkal kevesebbet kellett fordítani.
Ugyanakkor 1996/97-ben olyan előre nem látott költségek terhelték, illetve terhelik az EU agrárköltségvetését, mint a BSE-válság kezelése. Az ezzel kapcsolatos kiadások egyrészt a szarvasmarha-állomány egy részének megsemmisítéséért kifizetett kompenzációt, másrészt a növekvő intervenciós költségeket fedezték. Becslések szerint 1997-ben a BSE-válság mintegy 2-2,5 milliárd ecu-vel terheli meg az EU agrárköltségvetését. Aligha lehet hát az uniós agrárbüdzsét 1997-ben az irányelveknek megfelelően a 40,83 milliárd ecu-s szinten tartani, a kiadások ugyanis 1997-ben várhatóan mintegy 1,5 milliárd, 1998-ban pedig mintegy 2 milliárd ecu-vel fogják meghaladni a tervezettet.
Amennyiben a jövőben a világpiaci agrárárak a nyolcvanas évek végi-kilencvenes évek eleji szintre esnek vissza, akkor a megnövekedett exportszubvenciós igények és raktározási költségek jelentős mértékben növelhetik az agrár-költségvetési kiadásokat. A raktározási költségek nagyságrendjét érzékeltetheti, hogy például 2005-re az EU gabonakészletei akár 90 millió tonna fölé, marhahúskészletei 7 millió tonna fölé, cukorkészletei pedig 5 millió tonna közelébe emelkedhetnek
Tagfelvétel: keleti esélyek
Míg a BSE-válság költségvetési hatása többé-kevésbé prognosztizálható, addig a keleti kibővülés továbbra is az egyik legnagyobb bizonytalansági tényező az EU jövőbeni agrárpolitikájának alakításakor. Az ma már bizonyosra vehető, hogy valamikor az ezredforduló után néhány kelet-közép-európai ország az EU teljes jogú tagjává válik, s a keleti kibővülés következtében az EU-ban támogatásban részesítendő mezőgazdasági termelők száma a jelenlegi 8,2 millióról 17,7 millió főre, a támogatásban részesített mezőgazdasági terület pedig 140 millióról 200 millió hektárra nő. Az azonban, hogy az új tagországok agrárgazdasága miként csatlakozik az EU agárrendszerébe, teljességgel bizonytalan.
Az egyik, uniós körökben eléggé elterjedt elképzelés szerint egy kétszintű agrárrendtartást kellene megvalósítani. Ez egy duális CAP-rendszer bevezetését jelentené, ahol a korábbi tagokra az EU akkor érvényes agrárrendtartása vonatkozna, míg az újonnan csatlakozók esetében alacsonyabb árakat alkalmaznának, s fenntartanák az agrártermékek áramlása esetén az import és az export szabályozását. Ezt az opciót azonban igen sokan azzal a jogos érveléssel utasítják el, hogy ez tönkretenné az EU egységes belső piacát, és csak tovább növelné az adminisztrációs terheket.
Egy másik elképzelés szerint az újonnan csatlakozó országoknak egy hosszú átmeneti időszak állna rendelkezésükre, hogy az EU agrárrendtartásához alkalmazkodjanak, az EU agrárárszintjét elérjék. Amíg ez meg nem történik, addig valamilyen export/importszabályozás fennmaradna, vagyis ez az opció hasonló hatással járna, mint az előbbi elképzelés.
Egy következő variáció szerint az újonnan csatlakozó országok már a belépés pillanatától alkalmaznák az EU-ban érvényes agrárárakat. Ezzel párhuzamosan az Unió hatékony termeléskorlátozó intézkedéseket (kvóták, ugaroltatás, mennyiségi korlátozások) vezetne be annak érdekében, hogy megóvja magát az új tagok agrártermelésének erőteljes növekedésétől. Az EU számára ez a variáció sok szempontból elfogadhatónak tűnik, az újonnan csatlakozók viszont aligha azt várják a csatlakozástól, hogy újabb adminisztratív korlátozásokkal kelljen esetleges termelés- és exportnövelésüknek gátat szabni.
Egy, látszólag valamennyi érintett számára kedvezőbb variáció szerint az újonnan csatlakozó kelet-közép-európai országok már a belépés pillanatától a CAP-nek is teljes jogú tagjaivá válnának. Ez azonban az EU számára csak akkor tűnik elfogadhatónak, ha addigra a CAP-et sikerül olyan módon átalakítani, hogy az új tagok csatlakozása nem jelent elviselhetetlen költségvetési terheket az EU és korlátlan konkurenciát az unióbeli farmerek számára.
Látjuk hát: az EU már csak a keleti kibővülés okán is érdekelt abban, hogy csökkentse az uniós költségvetést leginkább megterhelő, a termeléshez kapcsolódó termelői támogatásokat (amelyekre a csatlakozás után a kelet-közép-európai országok is joggal igényt tartanának), valamint, hogy az Unió árait a világpiaci árakhoz közelítse. Ellenkező esetben ugyanis a keleti kibővülés újabb túltermelési gondok elé állítaná az EU-t, hiszen a kelet-közép-európai országok mezőgazdasága az árnövekedésre a termelés növelésével reagálna.
Ha ezek a piacorientált reformintézkedések elmaradnának, akkor a keleti kibővülés mind az agrártermelés, mind pedig a költségvetési terhek jelentős emelkedéséhez vezetne – s így aligha lenne kívánatos az EU számára. Az EU Bizottságának Strategy Report on Enlargement to the East című anyagában közölt becslés szerint a jelenlegi közös politikák érvényesülése esetén a keleti kibővülés 2000-ben 10-15 milliárd ecu-vel terhelné meg a tizenötök 42 milliárd ecu-s agrárköltségvetését. A kiadások mintegy felét a kompenzációs kifizetések tennék ki. Tekintettel azonban arra, hogy a jelenlegi agrárrendtartás a teljes jogú tagságig mindenképpen változni fog, az EU-ban az agrárárak csökkenni, a kelet-közép-európai országokban pedig növekedni fognak, a fenti becslések is szolidabbá válnak – és akkor azokról az előnyökről még nem is beszéltünk, amelyek esetleg többszörösen felülmúlhatják a költségeket.
A költségvetés mellett a keleti kibővülés az EU GATT-kötelezettségeinek betartására is hatással lehet, mind a vámok, mind az exporttámogatások, mind a belső agrártámogatások, mind pedig a piacrajutás kérdésében. Becslések szerint (European Agriculture, The case for radical reform, 1995.) ugyanis a kelet-közép-európai országok számára agrárgazdaságuk talpraállása, illetve az EU magasabb agrárárainak átvétele esetén gondot fog okozni a GATT-kötelezettségek betartása, különösen a szubvencióban részesített exportmennyiség limiten belül tartása.
Ráadásul az EU attól is fél, hogy mivel a kelet-közép-európai országokban sokkal magasabb a farmerek száma, mint az Unióban, egy, a termelékenység növekedésén alapuló agrárfejlesztés a vidéki lakosság jelentős elvándorlásával párosulna. Ezt ellensúlyozandó az EU mezőgazdasági biztosa 1997 elején egy olyan, a kelet-közép-európai országokra vonatkozó vidékfejlesztési alap létrehozását javasolta, amely a csatlakozandó országok agrárnépességét vidéken tartaná, megakadályozva a városokba áramlásukat, a szociális feszültségek növekedését.
(A szerző az MTA Világgazdasági Kutató Intézetének munkatársa)
