Az EB és az Európai Tanács február 9-én megállapodott az uniós költségvetési szabályok reformjáról, ennek nyomán újraélesítették a Stabilitási és Növekedési Paktumot, ami magában foglalja az 1990-es években létrehozott maastrichti keretrendszert. Bár a paktum jelentős módosításokon esett át, a tagállamok körében 2024-től újra érvényes az az uniós alapszerződésbe foglalt ökölszabály, hogy a GDP-arányos államadósságot 60 százalék alatti szinten, az államháztartás hiányát pedig a GDP 3 százaléka alatt szükséges korlátozni.
Az EU tagállamainak pénzügyminiszterei még 2020 márciusában döntöttek úgy, hogy a koronavírus-járvány okozta gazdasági válság kezelése miatt nem kell alkalmazni a szigorú uniós költségvetési szabályokat. A keretrendszer felfüggesztését az orosz-ukrán háború kirobbanása miatt meghosszabbították, az idén azonban már nem marad fent tovább ez az ideiglenes intézkedés. Azaz mostantól az az ország, amelyik meghaladja referenciaértékeket, túlzottdeficit-eljárás elé nézhet. Ez több mint tíz EU-tagállamot érint majd, várhatóan a tavasz végétől. Közöttük lesz hazánk is, mivel 2023-ban jelentősen felülmúlta az előírt mértéket:
- az államháztartási deficit a GDP 6,5 százalékára rúgott,
- míg az államadósság a bruttó nemzeti össztermék 73,5 százalékát tette ki.
Amíg a szabályok éltek, a kormány kínosan ügyelt, hogy betartsa őket
Magyarország tulajdonképpen a 2004-es EU-csatlakozás óta folyamatosan túlzottdeficit-eljárás alatt állt. 2004 és 2010 között nem sikerült az uniós előírásoknak megfelelően rendbe tenni a költségvetést, az államháztartási hiány 2006-ban érte el eddigi rekordszintjét, a GDP 9,2 százalékát tette ki. A második Orbán-kormányt már hivatalba lépése után foglalkoztatni kezdte a deficit kérdése, nem utolsósorban azért, mert ekkortól szabadultak fel jelentősebb mértékű EU-s támogatások. A kabinet először sikertelenül próbálta újraszabni a költségvetési mozgásterét, a bizottság ugyanis nem hagyta jóvá, hogy a 2010-es hiánycélt 7 százalékra emeljék.
Ezt követően Orbánék megkezdték a költségvetés kiigazítását, egyebek közt a gyógyszerkassza megkurtításával és a közigazgatási beszerzési stoppal igyekeztek elérni megtakarítást. A kabinet akkoriban döntött arról is, hogy a magánnyugdíjpénztárakban lévő felhalmozott vagyont átcsoportosítja az állami nyugdíjrendszerbe, ezzel a 3000 milliárdos többlettel már teljesíthette volna a kritériumot. Csakhogy a bizottság ezt nem nézte jó szemmel, és egyszeri hatásként kiszűrte a tényleges költségvetési igények közül, ami jelentősen rontott a büdzsé pozícióján.
Az EU módszertana alapján a magyar strukturális hiány 2011-ben meghaladta a GDP 5 százalékát. Ennek alapján az EU fenntartotta a túlzottdeficit-eljárást, és 2012 elején büntetésképp arra tett javaslatot, hogy Kohéziós Alap Magyarországnak járó kifizetéseit 2013. január 1-jétől de jure 50 százalékos mértékben függesszék fel. (Ez ténylegesen 29 százalékos felfüggesztést jelentett volna.)
A szankció meglebegtetése elegendő volt, hogy a kormány összekapja magát. A 2012-es konvergenciaprogramban számos bevételnövelő és kiadáscsökkentő intézkedéssel állt elő, a társadalom máig „nyögi” például a pénzügyi tranzakciós illeték és az e-útdíj bevezetését. A kiigazítások sora végül elegendő volt arra, hogy 2013-ban az EB kilenc év után megszüntette az ország ellen folytatott túlzottdeficit-eljárást.
Az Orbán-kormány ezt követően nagyon komolyan vette a 3 százalék alatti deficitcél betartását. A „gazdaságpolitikai szuverenitás” fenntartása nemcsak hangoztatott szlogen volt, hanem
A fordulatot a járvány hozta el, 2020-ban a szabályok lazítása nyomán – sok más tagállammal együtt – hazánk is túllépte a referenciaértékeket. A 2019. évi 2 százalékos hiányszint 2020-ra 9 százalékra lőtt ki, az ezt követő években pedig zsinórban jócskán 3 százalék felett maradt.
Ma már komoly tervezési hibának és önáltatásnak tűnik, hogy 2022 nyarán, az előrehozott költségvetési tervben 3,5 százalékos hiánycéllal és 4,1 százalékos GDP-növekedéssel számoltak 2023-ra, miközben a kormány sem a bődületes mértékű inflációt, sem a fogyasztás drámai csökkenését nem látta előre. Ennek következtében tavaly folyamatosan emelni kellett a hiánycélt. Bár a Pénzügyminisztérium a múlt év végén még 5,9 százalékos hiánycélt várt, a tényleges deficit az előzetes adatok szerint végül a GDP 6,5 százalékát (a Magyar Nemzeti Bank statisztikája szerint 6,7 százalékát) érte el, a gazdaság 0,9 százalékos zsugorodása mellett.
A kormány optimista hozzáállása nem változott a 2024-es költségvetés tervezésekor sem, amikor már „EU-konform”, 2,9 százalékos hiányt prognosztizáltak az idei évre. Ehhez képest mostanra Varga Mihály pénzügyminiszter elismerte, hogy az idén sem teljesíthető a 3 százalékos hiánycél, Nagy Márton nemzetgazdasági miniszter pedig azt tűzte ki célul, hogy a deficitet a GDP 4,5 százalékára kell leszorítani 2024-ben. Hétfőn a pénzügyminiszter ezt megerősítve arról beszélt, hogy jövőre 3,7 százalék lehet a hiány, és 2026-ban mehet majd 3 százalék alá.
Problémás az államadósság szintje is. Ez nominálisan mérve rettenetes mértékben megnőtt a Covid-válság után, a 2019 végi 31 ezer milliárd forintos szinthez képest tavaly elérte az 55 ezer milliárd forintot. GDP-arányosan mérve azonban az adósságunk tagállami szinten nem számít kiugrónak, 2023 végén ráadásul 74-ről sikerült 73,5 százalékra levinni. Ezt az eredményt árnyalja, hogy a nagyvonalú állampapír-kibocsátások nyomán tavaly
A 2023-as 3300 milliárd körüli kamatszolgálat az idén tovább nőhet, az MNB szerint 3500 milliárd forintra.
A Damoklész-kard megint az EU-pénzek felfüggesztése
Az Európai Unió valószínűleg igen komolyan veszi az új költségvetési szabályrendszert. Ezt alátámasztja, hogy nagy energiákat fektettek a szabályok átalakításába, a kompromisszumos megállapodás hosszú, kemény tárgyalások után született. Az eredetileg lazább bizottsági javaslat helyett végül – elsősorban Németország nyomására – egy szigorúbb verziót fogadott el az Európai Tanács – magyarázta lapunknak Darvas Zsolt, a brüsszeli Bruegel intézet vezető kutatója. A közgazdász arra számít, hogy a magyar kormány a 2010-es évekhez hasonlóan most is azon fog igyekezni, hogy mihamarabb kikerüljön a túlzottdeficit-eljárás alól.
Az új modell kapcsán a kormány számára jó hír lehet, hogy az EB által végzendő költségvetési felügyelet nagy mértékben lecsökken. A fő kritérium az lesz, hogy közép és hosszú távon az államadósság GDP-hez viszonyított aránya fenntarthatóan alakuljon, és az államok a költségvetési határértéket ne lépjék túl. Ám a tagországnak lényegében teljes szuverenitásuk lesz a téren, hogy milyen költségvetési politikát folytatnak.
Az új rendszerben, a régihez képest pontosabb, közgazdaságilag megalapozottabb mérőszámok használatával egy átfogó államadósság fenntarthatósági vizsgálatot végeznek, amely 10–20 éves távlatban veszi figyelembe egy adott ország gazdasági kondícióit. A költségvetési fegyelem mellett elkötelezett tagállamok – például Németország és Hollandia – aggodalmait szem előtt tartva többféle biztosíték is belekerült az új modellbe, hogy a statisztikákat ne lehessen manipulálni – hívta fel a figyelmet a szakértő.
Szintén új elem, hogy minden tagállamnak készítenie kell egy úgynevezett makrogazdasági költségvetési strukturális tervet, amelynek átfogóan minden gazdaságpolitikai programot tartalmaznia kell, ami az ország költségvetési pozícióját befolyásolja. Ez a terv alapesetben négy évre szól. Amennyiben egy ország felülmúlja az adósságra és a hiányra vonatkozó határértékeket, akkor négy év lesz az az időszak, amelynek során a költségvetés kiigazítását, illetve a szükséges reformokat végre kell hajtani. A tagországok ugyanakkor kérhetik, hogy a kiigazítási időszak négy helyett hét év legyen.
Az országok által benyújtott terveket az EB-nek véleményeznie kell, és a tanácsnak el kell fogadnia. Ezt követően a tagállamoknak annyi teendője marad, hogy az elfogadott tervben vázolt négy- vagy hétéves kiadási pályát be kell tartaniuk. A kiadási pályának pedig összhangban kell lennie az államadósság fenntarthatóságával. Összességében: ha egy ország végig betartja a kezdetben rögzített pályát, akkor nem kell szankciókkal szembenéznie, még olyan esetekben sem, ha például a ciklikus hatások miatt a fogyasztásiadó-bevételek jelentősen elmaradnak a várttól. Vagyis csak arra szorítják rá a tagországokat, hogy a vállalt kiadási pályától ne térjenek el.
A lényeg, hogy a kiadási pálya az államadósság középtávon kívánatos csökkentésével összhangban alakuljon, és a deficit GDP-hez viszonyított aránya ne haladja meg a küszöbértéket. Amennyiben egy ország a 3 százalékot meghaladó hiány miatt túlzottdeficit-eljárás alá kerül – ezt hazánk nem úszhatja meg –, akkor minimum a GDP 0,5 százalékát kitevő éves strukturális kiigazítást kell végrehajtania. Ezt a kormánynak várhatóan már 2024 során meg kell lépnie.
A bizottság tervei szerint a feltételek nem teljesítése esetén a kivethető havi pénzbírság legfeljebb a GDP 0,05 százalékát teheti ki. Azonban a gyakorlatban pénzügyi szankciót eddig még egyetlen tagországra sem vetettek ki. Vagyis e büntetési tétel szimbolikus jelentőségű. Ezzel szemben a szankciók – ahogy korábban is – magukban foglalják a strukturális alapok felfüggesztésének a lehetőségét, ami a szegényebb tagállamok esetében fájdalmas lehet.
A szabályrendszer nem engedi, hogy új, nagymértékű állami költekezési programok induljanak el, kivéve, ha ezek fedezetére a kormány más területeken megszorításokkal vagy adóemeléssel teremt lehetőséget
– húzta alá Darvas Zsolt. A hazai költségvetés tehát nem lehet az EU-pénzek alternatívája, illetve csak abban az esetben, ha a hiányt és az adósságot is kellő mértékben leszorították. Az új szabályrendszer a kiadási pálya középtávú rögzítésével teret ad az anticiklikus, a rossz időkben a hiány növekedésével, a fellendüléskor pedig annak csökkenésével járó fiskális politikának, de adócsökkentéssel vagy kiadási expanzióval így nem lehet majd gazdaságot élénkíteni.
Már tavaly év végén is látszott, mennyire létfontosságú lehet az EU-pénzek beérkezése. A Brüsszel által decemberben átutalt 964 milliárd forintnyi strukturális alapokból származó támogatás és a helyreállítási alapból adott előleg mentőöv volt a költségvetésnek, amely a tervezetthez képest 1133 milliárd forintot volt kénytelen nélkülözni a fogyasztásiadó-bevételek elmaradása miatt. A Bruegel szakértője szerint a kormány számára kritikus kérdéssé válhat, hogy a zárolt EU-forrásokból mekkora részt, mikor és milyen ütemezéssel tud felszabadítani.
A szigor nem fér össze a nagyívű tervekkel
Jelen állás szerint az évente 0,5 százalékos mértékű GDP-arányos strukturális kiigazítás egyáltalán nem jelentene súlyos megszorítási kényszert, és az államadósság további csökkentése sem okozna nagyobb nehézséget. A recesszióból éppen csak kilábaló magyar gazdaság mellett a költségvetés meredek szigorítása nem is lenne kívánatos, ezzel szemben az EU egy hiteles, átlátható költségvetési politikát vár el a kormánytól, ami garantálja, hogy a költségvetési hiányt fenntartható szintre szorítják le az elkövetkező 2–3 évben.
Amiatt lehet aggódni, hogy az uniós pénzügyi szabályrendszer előírásai megkérdőjelezhetik a Nagy Márton által év elején beharangozott magas nyomású gazdaságpolitika létjogosultságát – figyelmeztette lapunkat Csaba Iván, közgazdász, államháztartási szakértő. A miniszter ugyanis azt tűzte ki célul, hogy 2024 és 2026 között állami eszközökkel igyekeznek majd erőteljesen élénkíteni a gazdaságot. A foglalkoztatás bővítése mellett a magánberuházások élénkítését és a kamattámogatott hitelek eszközeit is bevetnék. Nagy követendő példaként a Baross Gábor Hitelprogrammal hozakodott elő, melyre eddig 1200 milliárd forintot költött a kormány.
Nagy Márton már 4 százalék körüli GDP-növekedést prognosztizált az idei évre, s a finanszírozási igény konkrét számait finoman megkerülve annyit mondott
a vita csak arról zajlik, hogy a hiány milyen gyorsan térjen vissza a 3 százalékos szintre.
Úgy látja, a fiskális politikát a GDP-növekedésen keresztül kellene rendbe tenni, azt azonban tagadta, hogy hiánynöveléssel akarna élénkíteni.
Csaba szerint ugyanakkor már ahhoz is érdemi intézkedésekre lehet szükség, hogy a Nagy Márton által kijelölt 4,5 százalékos deficitcélt teljesíteni lehessen az idén, máskülönben az államháztartás hiány 5–6 százalék közötti szinten ragadhat le, különösen ha a gazdasági növekedés elmarad a kormány optimista várakozásától. (Az Európai Bizottság téli előrejelzése csupán 2,4 százalékos GDP-növekedést prognosztizált.)
Az uniós követelmények korlátozhatják a magas nyomású modell fiskális lábát, különös tekintettel arra, hogy a kormányzat 2025-ben 3,5–3,7, majd 2026-ban 2,9 százalékos szintre akarja levinni a hiányt. Az elmúlt két év előrehozott költségvetései alapján azt láthattuk, hogy a kormány által bemondott célszámok elvesztették valóságalapjukat, és utólag értelmezhetetlenné váltak. Ha azonban a kabinet vissza akar térni egy hitelesebb, fenntartható költségvetési politikához, akkor minden bizonnyal le kell mondani a nagyívű beruházási tervekről. Különös tekintettel arra, hogy a tavalyi, közel 4600 milliárdos hiányt is amellett sikerült összehozni, hogy a Lázár János-féle építésügyi minisztérium 2022 és 2023 során mintegy 5000 milliárd forintnyi beruházás felfüggesztéséről döntött az uniós pénzek elapadása miatt.
Tervekből ugyanakkor nincs hiány: korábban megírtuk, hogy egyebek közt több mint ezermilliárd forintnyi közlekedésfejlesztési beruházást tervez a kabinet, például az M76-os gyorsforgalmi út befejezését. Eközben az akkumulátorgyárak, valamint a szegedi BYD-beruházás állami támogatása hároméves távlatban szintén ezermilliárd forintba kerülhet, és még egyszer ugyanekkora összeget emészthet fel a gyárakhoz kapcsolódó infrastruktúraépítés támogatása. Ezt megfejelheti egy Pécs környékére tervezett óriásberuházás is, melynek finanszírozási igénye még ismeretlen. Nem beszélve arról, hogy vannak további, csendben dédelgetett tervek például a cementgyárak és nagyobb építőanyag-ipari cégek állami felvásárlásáról, de ennek várható költségvonzatát sem ismertették még.
