A jogharmonizáció lassan töltelékszóvá válik. Ha a magyar jogrendszernek az EK-joghoz való közelítését szavakban mérnék, akkor már rég túlteljesítettük volna kötelezettségeinket, miközben a valóságban gyötrelmes út vezet még a sillabusznak számító cannes-i Fehér Könyvben megfogalmazottak átvételéig is. A kormányzati sikerjelentéseket némileg árnyalják a hiányosságokat felfedő kritikák.
Bár alig van már újságoldal a jogharmonizáció említése nélkül, annak mibenlétéről még az azt emlegetőknek is hézagosak az ismereteik. Czuczai Jenő, az Európai Unió magyarországi nagykövetségének jogi követtanácsosa a társulási szerződésként emlegetett Európai Megállapodásnak és a Fehér Könyvnek a magyar jogszabályalkotásra gyakorolt hatását úgy jellemzi: az előbbi a kötelező, az utóbbi pedig az ajánlott olvasmány a hazai kodifikátorok számára. Az Európai Megállapodás ugyanis a magyar “belső jog” részévé vált, így az abban foglalt jogközelítésről szóló paragrafusok kötelező erővel bírnak. A Fehér Könyvnek nincs ilyen kötelező ereje: az csak egy ajánlás, amelyből annyit és akkor valósít meg Magyarország, amennyit és amikor akar. Tartalma sem kőbevésett joganyag: az EK-jog folyamatosan változik, azonban a módosulások előre láthatók, így a harmonizáció érdekében a magyar jogszabály-előkészítőknek is naprakész tudással kell rendelkezniük. – Nem pusztán fordítási ujjgyakorlat a jogközelítés – szögezi le az EU nagykövetség jogásza, aki óv attól, hogy jogharmonizációs teljesítményünket százalékokban mérjük, ez ugyanis félrevezető lehet.
Kecskés László, a nemrégiben még az Igazságügyi Minisztérium (IM) jogharmonizációért felelős helyettes államtitkári posztját betöltő tanszékvezető egyetemi tanár szerint a jogközelítés számszerűsíthető ugyan, mégsem szerencsés ezt a folyamatot százalékokban mérni. Ráadásul a 60-70 százalékos teljesítettségi fokot említő kormányzati nyilatkozatok kétségbevonhatóak. A közbeszerzési jogszabály alkalmazásához például fontos végrehajtási rendeletek nagy késéssel vagy még egyáltalában nem születtek meg; a jogszabály felülvizsgálati rendszere elnagyolt az EK-irányelvekhez képest, és a külföldiek elbírálásának feltételei sincsenek összhangban az Európai Megállapodásban szereplő szabállyal.
Dienes-Oehm Egon, a Külügyminisztérium Integrációs Államtitkárság főosztályvezetője szerint a közbeszerzési törvényben a kormányzat tudatosan jogharmonizációt valósított meg. Az Európai Megállapodásból kiindulva vállalta, hogy – egyelőre meghatározott körben – előnyben részesíti a hazai pályázókat, még akkor is, ha ezzel a jogközelítés csorbát szenved. A főosztályvezető úgy látja: a harmonizáció gazdaságpolitikai kérdés is, nem lehet csupán jogpolitikai szempontok alapján dönteni az egyedi jogközelítésről.
Kecskés László szerint a jogszabályok előkészítésének és megalkotásának rendjében megvannak azok a mechanizmusok, amelyek garantálnák a jogközelítés szempontjainak figyelembevételét, azonban ezek kevéssé váltak a gyakorlat részévé. Példaként említi az indoklási kötelezettség problémáját. Kecskés László szerint ez ma gyenge színvonalú, a javaslatokban kirakatszerűen említik csak meg az EK-jogot. Gyakran tapasztalható az előterjesztők kétlelkű hivatkozása, amikor az egyik helyen erényként megemlítik az EK-jog átvételét, míg ugyanazon javaslat másik részének indoklásában mélyen hallgatnak arról, miért nem felel meg az a jogközelítési elvárásoknak. Kecskés László zavart lát a jogharmonizáció irányításában és felügyeletében is. Szerinte az IM-nek nincs olyan presztízse és annyi EK-jogban jártas szakembere, ami alkalmassá tenné a jogharmonizáció irányítására. Olyan vélemények is vannak, amelyek a minisztériumok közötti rivalizálásra vezetik vissza azt, hogy a közép-európai társult tagállamok közül egyedül Magyarországon alakult ki “kettős hatalom” a jogharmonizáció irányításában.
Dienes-Oehm Egon szerint nincs kettős irányítás a kormányzaton belül a jogharmonizációban, hiszen ennek felelőse az IM, míg az államtitkárságra a csatlakozási felkészülés koordinációja tartozik. Kétségtelen, hogy az utóbbiban hangsúlyos szerepe van az EU belső piacához történő integráció összehangolásának, ami szépszámú harmonizációs feladatot eredményez. A főosztályvezető figyelmeztet arra, hogy az Európai Ügyek Hivatala már a jogharmonizációs program elfogadása előtt létrejött, így nem lehet arról szó, hogy a részben ebből kialakuló Integrációs Államtitkárság jogközelítéssel kapcsolatos feladatait az IM ellenében kapta volna.
A főosztályvezető úgy véli: a törvényi harmonizáció területén jól állunk, így a jogközelítésnek egyre inkább át kell tevődnie a rendeletalkotásra, amely eddig kevesebb figyelmet és időt kapott. Most a harmonizáció kérdése az egyes tárcák kezében van, és ennek a belső piaci integrációnak a stratégiai koordinációját végzi az államtitkárság. Ez szerinte már csak azért sem kifogásolható, mert az EK viszonyaiban és benne a közösségi jogban leghamarabb szükségképpen a korábbi külkereskedelmi, külgazdasági minisztériumban dolgozók szereztek jártasságot, ők kerültek aztán az Európai Ügyek Hivatalába, majd most az Integrációs Államtitkárságra is.
Czuczai Jenő szerint téves az a felfogás, hogy a jogközelítés központja a törvényhozás lenne; a harmonizációnak nagyobbrészt kormány- és miniszteri rendeletekben, szabványokban, minőségi tanúsítványok rendszerében kell megtestesülnie. Ezért aztán pusztán a törvényhozási eredmények nem szolgálhatnak alapul a magyar jogharmonizációs munka értékeléséhez. A jogközelítés körülbelül kétharmadát olyan mezőgazdasági, környezet-, táj- és vízvédelmi, infrastrukturális, fuvarozási kérdésekben kell végrehajtani, amelyeket nem törvények szabályoznak.
Ezért kiemelten fontos lenne, hogy a leginkább érintett földművelésügyi, környezetvédelmi és közlekedési minisztériumban olyan kodifikációs “alközpontok” alakuljanak ki, amelyek az ágazati jogharmonizációs tevékenység egészét át- és ellátnák. Egy-egy kiemelt tárca esetleges gyenge szereplése ugyanis az egész jogközelítési folyamatot visszavetheti. Az EU ezt felismerve igyekszik célirányosan felkészíteni egy-egy területen a jogszabály-előkészítőket: a PHARE 3,5 millió ecu-t szán például a környezetvédelmi jogharmonizáció segítésére. Ez a program – némi késlekedés után – csak most indul el a tárcánál.
– Mintegy 240-250 környezetvédelmi direktíva átvétele vár a Környezetvédelemi és Területfejlesztési Minisztériumra (KTM) – mondta a Figyelő kérdésére Karcza Mariann, a KTM jogi tanácsosa. A belső piaci integrációt szolgáló Fehér Könyvben csak mintegy 40 környezetvédelmi, elsősorban termékvonatkozású direktíva található, amelyeket a magyar kormányzat át kíván venni. A magyar környezetvédelmi jogharmonizáció az általános környezetpolitikai szabályozásban jár az élen, itt a harmonizált jogszabályok aránya csaknem eléri a 90 százalékot. Az egyes szakterületeken a kép már kevésbé rózsás: a jogközelítés sehol sem éri el a kétharmados arányt.
A környezetvédelmi szabályozásban több olyan változás esedékes a közeljövőben, amely érzékenyen érintheti a vállalatok gazdálkodását. Ezek közé tartozik a levegővédelmi jogszabályok EU-konform korszerűsítése. Ezek szerint az egyes levegőszennyezési emissziós szintekre nem külön-külön kellene benyújtani az engedélyeztetési kérelmet, hanem egy hatósági aktussal meg lehetne szerezi a jóváhagyást. Ez a szankcionálási szabályok szigorítását jelenti. Az új emissziós határértékeket a közeljövőben állapítják meg. A magyar és a nyugat-európai határértékek között elsősorban a kéndioxid-kibocsátásban van jelentős különbség.
Az agrárgazdaságban néhány nemrégiben alkotott kulcstörvény teljes mértékben harmonizáltnak mondható. Az 1993-as állattenyésztési és az 1995-ben elfogadott, az élelmiszerekről, az állategészségügyről, valamint a takarmányokról szóló törvényekben a magyar jogszabály tartalmazza az Európai Unió megfelelő irányelveit – mondja Szabó Ágnes, a földművelésügyi tárca osztályvezetője. Az FM egyik fő tevékenységi körében, az élelmiszeriparban például 130-150 direktívát kell átvenni, amelyeket az élelmiszertörvény, annak végrehajtási rendeletei, valamint a Magyar Élelmiszerkönyv tartalmaz. A jogharmonizáció sava-borsa azonban a rendeleti szabályozásban rejlik. Jóllehet az összes jogszabály feldolgozása megtörtént, a magyar kormányzat egyelőre csak mintegy 100 irányelvet adaptált. Az illetékesek azt ígérik, hogy 1998 végéig a fennmaradók is beépülnek a jogrendünkbe.
Az élelmiszer-ipari direktívák 75-80 százaléka nem jelent lényeges változást a mai magyar gyakorlathoz képest. Ennek oka a hazai mezőgazdaság erőteljes exportorientáltsága, valamint az, hogy a közösségi joganyag főleg a FAO és a WHO által meghatározott Nemzetközi Élelmiszer Kódexre épül, ezeknek a szervezeteknek a munkájában pedig Magyarország több évtizede részt vesz. A fennmaradó 20-25 százalékra kétféle technika lehetséges – vélik az agrártárcánál.
Néhány termék esetében pár éves késlekedéssel kell számolni. Az FM Élelmiszeripari Főosztályának illetékese szerint a gyümölcslevek esetében a magyar gyártóknak a tervek szerint csak 2000-ig kell átállni az EU-direktívának megfelelő, nagyobb gyümölcstartalmú italok készítésére. Bizonyos kérdésekben elképzelhető, hogy ki lehet alkudni eltéréseket az európai előírástól. Néhány termék esetében fordított előjelű problémával kell szembenézni: a magyar méz minőségi követelményei jóval szigorúbbak az EK-direktíváknál. Annak érdekében, hogy ne romoljon a hazai méz minősége, az “akácméz”, “virágméz”, “magyar méz” megjelölésű termékekre az eddigi szigorú magyar szabályok maradnak érvényben. Mindazonáltal az FM-ben elismerik: nem ez a tipikus – a magyar termék minőségi mutatói általában az uniós szint alatt maradnak.
Brüsszelt nem hagyja hidegen, hogy a magyarok mit tesznek a jogközelítésben. Az elvégzett munkáról a magyar kormány évente beszámol az EU-nak. Czuczai Jenő szerint az 1995-ös magyar jogharmonizációs jelentésnek nagyon jó volt a visszhangja az EU Bizottságban, azonban 1996-ban a beszámoló nem készült el a június 30-i határidőre. Az EU mindenesetre egyes jogterületeken (például közbeszerzés, vámjog) nem vár a magyar jelentésre, hiszen a Bizottság már vizsgálja az elmúlt időszakban elfogadott törvények EK-joghoz való viszonyát. Dienes-Oehm Egon a határidőcsúszással kapcsolatban megjegyezte: az elmúlt időszakban az EU-kérdőívre készülő válaszokban részben szerepel már mindaz, amit a jogharmonizációs jelentésben kellett volna a kormány, majd a Bizottság elé tárni, a jelentés azonban természetesen így is elkészül szeptember végére. A főosztályvezető szerint a Fehér Könyvben szereplő direktívák túlnyomó többségét sikerülhet átvennünk 1997 végére, a csatlakozási tárgyalások várható kezdetére.
Ehhez persze elengedhetetlenül fontos lenne az EK-jog egészét átlátó szakembergárda. Márpedig kevés olyan magyar jogász van, akinek kisujjában az EK-jog, naprakészen ismeri a változásokat, netalán ki tudja számítani, merre kell céloznunk, ha a közösség mozgó joganyagát 1997-re telibe akarjuk találni. A jogközelítési céllövésben a hadvezérek mellett a hadsereg is hiányzik: a minisztériumok nem dúskálnak a kellő jogi muníciójú jelentkezőkben. Dienes-Oehm Egon is úgy látja, szűk a szakembergárda, összességében mégis úgy véli: sokkal több EK-jogászra lenne szükség, de még így is jobban állunk, mint a többi közép-európai társult tagállam.
1997 végéig szabad a pálya: olyan ütemben és úgy veszi át Magyarország az EK-jogot, ahogy akarja. Ha azonban megindulnak a tagfelvételi tárgyalások, akkor a beszámolók és magyarázatok helyett a statisztika ideje jön el, amikor az EU kipipálja a teljesített irányelveket.
