Mindenkinek van róla fogalma, napi szinten találkozunk vele hírekben, tudományos megközelítése mégis gyerekcipőben jár még a hazai gyakorlatban. Becslés sincs a korrupció által okozott kár mértékéről, ahogy dinamikájáról sem: nem tudhatjuk, javul vagy romlik a helyzet Magyarországon.
„A korrupció elleni harc paradoxona az, hogy ha sok ügy kerül napvilágra, rövid távon erősebb lesz a korrupció mértékének érzete, és így rosszabb képet festhet a statisztika” – állítja Alexa Noémi, a Transparency International (TI) magyar tagozatának ügyvezető igazgatója. Ha állításának hihetünk, akkor az ügyek megsokasodását az elmúlt hetekben, hónapokban akár úgy is értelmezhetjük, hogy a tisztulás irányába haladunk. Lassan minden napra jut ugyanis egy leleplezés: vitatott uniós pályázat, közbeszerzés. A technika fejlődésével immár hangfelvételen, videón is megtapasztaljuk mindazt, amit eddig csak maffiafilmeken vagy ismerőseink beszámolóiban.
Mert persze saját konkrét tapasztalataink „természetesen” soha nincsenek. Az Üzlet & Siker kis- és középvállalati adatbázisából véletlenszerűen kiválasztottunk többtucatnyi céget. Míg előző számunk kérdésére (a vállalkozói érdekképviselet magyarországi helyzetéről) bátran válaszoltak, addig korrupciót firtató megkeresésünkre csak egy-két reakciót kaptunk, azok is arról szóltak, hogy minden rendben, az illetőnek nincs közvetlen tapasztalata, sem pedig véleménye a hazai korrupciós helyzetről.
Más pályák, más szabályok
„Annyira sápítozik mindenki a korrupcióról, pedig annak is megvan a maga szabályrendszere, kiszámíthatósága, ami sok esetben könnyebbséget, haladást biztosít – vélekedik egy neve elhallgatását kérő vállalkozó. – Ha én egy focimeccsen kézzel érek a labdához, vagy megtaszajtok valakit, az a mi viszonyítási rendszerünkbe nem fér bele, szabálytalan. Ugyanakkor máshol, más közegben a szabályrendszernek integráns része a lökdösődés, a labda cipelése – ezt amerikai focinak hívják. Tény, hogy nincsenek apró, cingár amerikai focisták, de akkor sem veti senki a szemükre, hogy ez a sport versenyellenes vagy kirekesztő lenne.”
Sötétben tapogatózva
Ugyancsak sokat elárul a magyar viszonyokról, hogy az uniós csatlakozás előtt a Soros György fémjelezte Open Society Institute elemzésének magyar korrupcióról szóló fejezetét egy angol újságírónak kellett megírnia, mert nem volt rá szakavatott kutató Magyarországon. „A korrupció elleni harc mindaddig csupán bekötött szemmel való lövöldözés, amíg nem áll rendelkezésre megfelelő kutatási adat” – mond sommás véleményt a kiinduló állapotról dr. Hack Péter, az Eötvös Loránd Tudományegyetem docense, egykori országgyűlési képviselő. Ennek szellemében a tavaly augusztusban 6 állami intézmény, 6 civil szervezet, és 6 illetékes magánszemély részvételével felállított Antikorrupciós Koordinációs Testület is legelőször kutatásokat rendelt, hogy tudományos adatokkal támassza alá a hétköznapi megfigyeléseket, s ezekből aztán antikorrupciós stratégiát alkothasson.
Léteznek ugyan adatok, de csak a korrupció percepciójáról; nem a valóságot tükrözik, azaz trendkövetésre teljességgel alkalmatlanok. A statisztika szerint a felderített korrupciós bűncselekmények száma teljesen bizonytalanul ingadozik évente 400 és 1000 között. Ebben nyilván nincsenek benne a fel nem derített esetek.
„Léteznek ugyan világrangsorok, melyek szerint globális összehasonlításban közepesen korrupt ország a miénk, illetve az EU-n belül az alsó harmadban tanyázunk, de ezek is legfeljebb látleletet adnak a helyzetről, az okokról nem szólnak” – mondja Alexa Noémi. Amikor áprilisra a Transparency International Magyarország üzleti korrupciós mechanizmusok feltárására vonatkozó kutatása is elkészül, tisztább képet kapunk.
Ön mit gondol a korrupcióról?
Az Üzlet & Siker a maga szerény eszközeivel kíván hozzájárulni a korrupció elleni harc sikerességéhez, elősegítve input adatok feltárását. Ennek céljából a TNS Hungaryt bíztuk meg, hogy 500 ember telefonos megkérdezésével végezzen közvélemény-kutatást. A TNS Hungary munkatársai az alábbi kérdésekkel fordultak február folyamán a reprezentatív célcsoporthoz:
– Miként vélekedik a hétköznapokban felbukkanó korrupcióról? (kenőpénz, borravaló, csúszópénz, különadomány…)
– Folyamodott ön az elmúlt egy évben valamilyen fentebb leírt eszközhöz ügyei megkönnyítése végett?
– Miként vélekedik a magas szintű (vállalati, politikai) korrupcióról?
– Mennyire elégedett ön az állami szolgáltatások színvonalával?
A közvélemény-kutatás eredményeit megtekinthetik honlapunkon: www.uzletessiker.hu vagy www.fn.hu/Vallalkozas/2005/09/12/kem.
Biztosabb, mint a jeti
Ha csak a nyomokból következtetünk, bátran állíthatjuk, Magyarországon volt és van korrupció. Ennél is határozottabban fogalmaz a TI tavaly év végére elkészített Nemzeti Integritás Tanulmányának első része: „Magyarországon a politikai és gazdasági átalakulást széles körben elterjedt korrupció kísérte. Az erőforrások szűkössége, illetve rossz elosztása, a túlbürokratizált jogi és közigazgatási rendszer, valamint a kölcsönös szívességek hálózata továbbra is a korrupció strukturális előidézői.” Az általánosságoknál mélyebb szinteken azonban már óvatosabban fogalmaznak az elemzők. „Van ugyan sejtésünk arról, hogy például az uniós források jelenleg forró terület, de nincsenek sem bizonyítékaink, sem egzakt adataink” – mondja Alexa Noémi.
„Magyarországon nemcsak a korrupció elemzésében, hanem az eddig ellene hozott törvények utólagos hatáselemzésében is rosszul állunk a volt szocialista országok között” – állítja Hack Péter. Két példát hoz erre. Az 1996-ban hozott kampányfinanszírozási törvényt, mely korlátozta a költések mértékét, ám óhatatlanul megteremtette mindazokat az illegális praktikákat, amelyekkel a pártok forráshoz jutnak. Az antikorrupciós szándék tehát éppen ellenkező hatást váltott ki. Másik példa a vagyonnyilatkozatok rendszere, mely minden erőfeszítés és felduzzasztott elemzői apparátus ellenére is csak elenyésző számú vagyongyarapodási vizsgálatot eredményezett, és azok egyike sem vezetett feljelentéshez, legfeljebb a sajtónak adnak alkalmat a rendszeres éves élcelődésre a leginkább álszent nyilatkozók.
A jogalkotás önmagában tehát nem elegendő, ha nem párosul joggyakorlással, és nem áll mögötte felkészültség és eltökéltség a végrehajtói hatalomban. Valószínű, hogy a büntető törvénykönyv akár végletes szigorítása sem hozná el a remélt megtisztulást. „Már most is van arra törvény, hogy az a tisztségviselő, aki a tudomására jutott korrupciót nem jelenti, felelősségre vonható, mégsem hallani efféle perekről” – mutat rá Hack Péter.
Ahány ház…
Ha tudományosan akarjuk megközelíteni a korrupció kérdését, először is illik definiálni tárgyunkat. Hajlamosak vagyunk azt hinni, hogy a korrupció kötelező velejárója egy lefüggönyözött fekete autó, egy táska – tele pénzzel, vagy legalább egy bélelt boríték és cinkos összekacsintás. A pontos megfogalmazás ennél jóval szélesebb kört érint: a Transparency International szerint korrupció az, amikor valaki a rá ruházott hatalommal magáncélok érdekében visszaél – az orvosok paraszolvenciájától a hivatalos ügyek befolyásolásánál alkalmazott csúszó- és kenőpénzeken át a közigazgatásban kitanult gyakorlatok privát szférában való alkalmazásáig.
Ily módon a kutató szemléletű definíció nem mutat teljes átfedést a köznapi gondolkodás által korrupciónak tekintett gyakorlattal. A szabályos körülmények között végzett lobbit például a laikus simán gondolná befolyással való visszaélésnek, míg a nyugdíj után a régi kollégákkal folytatott, valójában etikátlan elsőbbségi vámügyintézési maszekolás nem veri ki a biztosítékot a polgárokban. Mi több, az átlagember üdvözli, ha akad olyan jó ismerős, aki kiismeri magát a bonyolult ügyintézésben.
Ráadásul a korrupció nem is feltétlenül kötődik az állami szektorhoz. Viszont, ha egy nagyvállalat nem tudja kiszűrni a részrehajló beszerzési igazgatót vagy a hatékony reklámköltés helyett a saját hasznára figyelő marketingmenedzsert, az legfeljebb a részvényesek zsebét érinti, nem az összes állampolgárét.
Kit zavar?
A korrupció fölött szemet hunyók érvelése szerint a piacgazdaság bölcsőjében törvényszerűen ott ring a korrupció, vagyis „az első millió eredetét nem illik firtatni”. Ha ez így lenne, akkor is gond, hogy nincsenek meg azok a kényszerítő egyensúlyi erők, amelyek a korrupció útjáról a normalitás felé terelik a közéletet vagy a gazdasági folyamatokat. A jogtalan előnyszerzés formái nem egyszerűen korlátozzák a versenyt, hanem rögzítik az aránytalanságokat, deformálják a gazdaságot. Ha mindig az nyer a közbeszerzéseken, aki már korábban is, akkor egyre kényelmesebb, egyre pazarlóbb megoldások felé haladunk.
Alacsonyabb szinteken sincs ez másképp. Ha a közműbekötésben illetékes döntéshozó mindig számíthat a sorban állók szívességeire, akkor sosem lesz érdeke, hogy javaslatot tegyen a kacifántos szabályozás egyszerűsítésére vagy növelje az ügyfélszolgálat kapacitását. „Ha nem történik érdemi változás, akkor balkáni, szegény, korrupt ország leszünk Európa szívében, nem lesz kiszámítható az élet, sem elvárható, hogy a rendszerek működjenek, eluralkodik a reménytelenség” – vizionálja az ELTE docense.
A segítség
Mégis miben bízhatunk? Az elemzők és a kutatók által egyik legfontosabbnak vélt tényezőt a korrupció ellen küzdő nemzetközi szervezet is a nevében hordozza: transzparencia. A kerülőutak legnagyobb ellensége a hírekhez, az adatokhoz, a döntésekhez és a hozzájuk vezető egyeztetésekhez való hozzáférés, a nyilvánosság ereje. A társadalmi nyomás és ismét csak a civil szféra ereje az, ami a változásokat kikényszerítheti – növelve a lebukás kockázatát.
Ehhez persze társadalmi szemléletváltás is kell. Hogy a csalás ne siker legyen, hanem szégyellni való bűn. A közérzékenység kialakítása a legnehezebb a kutatók szerint. Ebben egy fair play-kampány legfeljebb mákszemnyi eredményt hoz. Ennél konkrétabb javaslatokat is megfogalmaztak már a TI szakemberei: a közbeszerzések egyszerűsítéséről, a korrupciót jelentők védelméről, az Állami Számvevőszék szerepének növeléséről, a közérdekű adatok elérhetőségéről, az önkormányzati munka átláthatóságáról. Mindezeket a közhatalom 16 pillérére bontva.
„Annyi biztos, hogy sohasem lesz egy olyan gomb, amit ha megnyomunk, akkor leáll a korrupció” – fogalmaz Hack Péter. Szerinte a változások folyamatát úgy kell elképzelni, ahogy a ’70-es években előretörtek a zöldmozgalmak. Addigra lépte át az ingerküszöböt a környezetrombolás észlelése, nem lehetett tovább a szőnyeg alá söpörni. Az eltelt évtizedekben kifejtett közösségi tiltakozás nyomán ma már a legnagyobb iparvállalatok sem engedhetik meg maguknak, hogy ne foglalkozzanak a környezetvédelem kérdésével, és a nyilvánosság meg a társadalmi kontroll miatt önmérsékletet kell tanúsítaniuk – keresve a fogyasztóik igényeit.
A közélet szennyezésének megállítására is meglesz az igény, amire a pártok és a kormányok kénytelenek lesznek programjaikban az obligát ígérgetésen túl valós válaszokat kínálni. Ennek is megvan persze a strukturális feltétele, amelyben jelentős változást hozna a civil szféra finanszírozásának rendezése – az állami forrásoktól függetlenül. Erre Hack Péter szerint a legjobb ösztönző a civilek közvetlen donációjának támogatása adókedvezményekkel.
A szemléletmódváltás persze a bűnüldözők körében is fontos. A törvények és a szabályok javarészt megvannak, csupán használni és betartatni kellene tudni őket. 2008 őszétől bírákat képeznek speciálisan antikorrupciós feladatokra.
Szabályalkotás terén viszont még hátravan, hogy eleget tegyünk bizonyos nemzetközi kötelezettségeinknek, például alkossunk hatékony etikai kódexet a köztisztviselőkre vonatkozóan – hívja fel a figyelmet Alexa Noémi. Így elkerülhető lenne, hogy a nem hatékony állami szolgáltatások miatt létrejött és többnyire volt állami alkalmazottak által üzemeltetett, privát szolgáltatások jogtalanul előnyhöz jussanak. Rögtön megcsappanna a vámügyintézési tanácsadásban vagy őrző-védő szolgálatokban foglalkoztatott exbelügyesek tábora.
Sohasem apad az éhség
Ha újból beindul a gazdasági növekedés, az esetlegesen kedvezhet az antikorrupciós harcnak? „A kutatások szerint nem bizonyult igaznak, hogy a jól megfizetett közszolga kevésbé lenne hajlamos a korrupcióra” – mutat rá egy gyakori tévhitre Hack Péter. Kínában a fejlett tartományok köztisztviselői az átlagot messze meghaladó juttatásban részesülnek, mégsem tudnak ellenállni a kísértésnek. A nálunk gyorsabb ütemben haladó környező államok esetében sem egyértelmű, hogy az EU kedvéért felállított antikorrupciós testületek munkája hoz-e valós eredményeket – teszi hozzá Alexa Noémi.
Mindazonáltal a jólét és a növekvő vagyon – megfelelő gazdasági és politikai strukturális alapokon – kedvezően hathat a nyilvánosság erősödésére, a civilek támogatottságára. A skandinávok inkább a társadalmi tradíciók fontosságára szolgálnak bizonyítékul, míg a távol-keleti országok a gyors növekedéssel párosuló tisztulási kényszer iskolapéldái. Ezek ugyan nem egyértelmű összefüggések, de a fordított helyzet mindenképpen a korrupció malmára hajtja a vizet: ahol sem civil hagyományok nincsenek, sem pedig jólét – a visszaélések melegágya.
Érdekkonfliktusok Kódexe
A Transparency International megítélése szerint jelenleg a kanadai verzió tekinthető ideálisnak az etikai kódexek között. A másképpen az Érdekkonfliktusok Kódexe néven is emlegetett, mindössze 27 oldalas dokumentum nemcsak a hivatalos szolgálati időre fogalmaz meg ajánlásokat, hanem azt is leírja, hogy mit nem tehet munkán kívül és szolgálati idejének lejárta után a köztisztet betöltő alkalmazott. A kanadai kódex kiválósága abban rejlik, hogy egyszerű állításokat fogalmaz meg az összeférhetetlenségről, a közszolgai szerepről, a bennfentességről, az ajándékokról, a vagyonbevallások paramétereiről, de emellett hasonlóan egyszerűen nyilatkozik számos, egyébként nehezen definiálható, társadalmi érdekből mégis fontos elvárásról, amelyek túlmutatnak a kötelező minimumon. Mindeközben nem túldefiniált, nem is idealisztikus vagy utópisztikus, hanem életszerű és praktikus marad. Lássunk a kódex „extráiból” néhány idézetet:
„A kódex célja a közszolgáltatások és közszolgák integritásában, valamint a kormány döntéshozatali eljárásában való polgári bizalom megteremtése (…) a közszolgák magánérdekei és foglalkozásbeli szerepei közötti konfliktusok minimalizálásával és az azok felmerülésekor alkalmazható megoldási eljárások megteremtésével.”
„A nyilvánosság előtti feddhetetlenség elve: állami tisztséget betöltő személy köteles úgy alakítani foglalkozásbeli feladatait és magánügyeit, hogy a nyilvános vizsgálat próbáját is kiállja, mely kötelezettség korántsem merül ki szimplán a törvényesség határán belül való működésben.”
„Az állami tisztséget betöltő személy kinevezésekor köteles úgy igazítani magánérdekeltségű ügyeit, hogy azokkal kapcsolatban semmilyen formában ne merülhessen fel se valós, se vélt konfliktus, vagy ha fel is merül, ilyen eset rendezésekor mindig a köz érdeke az előbbre való.”
„Az állami tisztséget betöltő személy sem közvetve, sem közvetlenül nem élvezheti állami tulajdon előnyeit, csakis a hivatali feladatok ellátásához szükséges mértékben.”
„Hivatali megbízatásának lejárta után állami tisztséget betöltő személy nem végezhet olyan tevékenységet, mely korábbi megbízatásából származó jogtalan előnyhöz juttatja.”
„A hivatali megbízatás lejárta után ellentételezett módon tilos a korábbi megbízatással összefüggésben a vállalkozói tevékenység; társaság irányító testületében való részvétel; szervezeti vagy szakszervezeti pozíció; tanácsadói hozzájárulás.”
„Állami tisztséget betöltő személynek mindent meg kell tennie, hogy elkerülje azt a helyzetet vagy annak látszatát, hogy valamilyen ügyben lekötelezettje olyan személynek, szervezetnek vagy szervezetet képviselő személynek, akivel szemben munkaköréből kifolyólag előnyöket tudna biztosítani.”
„Miniszterek és államtitkárok nem szerződhetnek közvetlen családtagjaik (házastárs, gyermek, szülők, unokatestvérek) és más miniszterek vagy párttársak családtagjainak vállalkozásaival, és nem hagyhatnak jóvá az irányításuk alá eső szervezeteknél sem ilyen megbízási szerződéseket.”
„Amennyiben állami tisztséget betöltő személy az érdekkonfliktusok szabályainak betartásáról szóló fejezettel szemben vét, megfelelő intézkedést kell eszközölni vele szemben (…) beleértve az elbocsátást is.”
„Állami tisztséget betöltő személy a megbízatása során nem részesíthet előnyben olyan felet, akinél megbízatása lejárta után elhelyezkedni kíván.”
„Állami tisztséget betöltő személy a megbízatása lejárta után elhelyezkedve köteles az etikai bizottságot tájékoztatni új pozíciójáról a kódexben leírt időtartamok rá vonatkozó mértékéig.”
„Állami tisztséget betöltő személy semmilyen esetben sem állhat át valamely folyamatban lévő ügy másik oldalára, azaz nem vállalhat sem közvetlen, sem tanácsadói tisztséget olyan vállalatnál, mely korábbi pozíciójában ügyfele volt.”
„Állami tisztséget betöltő személy nem oszthat meg és nem hasznosíthat olyan nem nyilvános információkat, amelyeknek hivatali ideje alatt került birtokába.”
„Minden, a hagyományos állampolgári ügyintézést meghaladó ügyről tájékoztatni kell az etikai bizottságot, amennyiben az jelenlegi és korábbi állami tisztséget betöltő személyek között megy végbe.”
„Állami tisztséget betöltő személy nem bocsátkozhat közös ügyletbe korábbi tisztségviselővel, amennyiben az vélhetően az összeférhetetlenségi szabályokhoz nem igazodó módon közeledik a hivatalt betöltő személyhez.”
„A kódex elvárásaihoz igazodás szellemében az állami tisztséget betöltő személynek a portfólió jellegű vagyonát vagyonkezelt alapba javasolt helyezni, így elkerülve annak látszatát, hogy befektetési döntéseiben az állami információk befolyásolják. A tisztviselő és az alapkezelő közötti konzultációk nem terjedhetnek ki a befektetés értékét befolyásoló információkra a vagyonkezelői megállapodás életbelépése után. A tisztviselő és vagyonkezelője közötti megbízási díjazásra a kódex iránymutatása kötelező érvényű.”
