A gabonatermelés és ezen belül az étkezési búza termékpályája a magyar agrárágazat meghatározó tényezője. Eredményei vagy gondjai más ágazatok tevékenységét is alapvetően befolyásolják, ezért itt különösen fontos a kiegyensúlyozott piaci helyzet megteremtése. Hivatalosan ezt szolgálja az exportengedélyezési rendszer, amelynek azonban valószínűleg több lesz a kára, mint a haszna.
A kiegyensúlyozott, kiszámítható piac feltétele, hogy a termelő már a termelési folyamat megkezdése előtt ismerje az agrárkormányzat következő évi szándékait, s ennek alapján hozhassa meg termelési döntését. Jó példákat találunk erre az Egyesült Államokban vagy az Európai Unióban, sőt ott az agrárpiac szereplői több évre előre ismerik a kormányzat beavatkozásának céljait, technikáját.
A több évre szóló kormányzati előrejelzést hívják agrárorientációs törvénykezésnek. A magyar szakmai körök is ezt szeretnék elérni. Ma azonban még igen messze vagyunk ettől: a hazai piaci helyzet kiszámíthatatlan, a szabályozási keret sűrűn változik.
Ennek egyik érzékletes bizonyítéka a búza-exportengedélyek elosztásának újbóli bevezetése. A tényleges terméseredmények megismerése előtt, mindössze a termőterület nagyságának ismeretében 1 millió tonna étkezési búza exportjának engedélyezéséről döntött az agrárkormányzat, úgy, hogy az exportengedélyek 70 százalékát a mezőgazdasági termelőknek, 30 százalékát pedig a kereskedőknek ítélte oda.
A termelők termelési döntésüket 1995 júliusa körül, még a régi rendszer ismeretében hozták meg, így a gyors és szakmailag ki nem érlelt kormánydöntés váratlanul érte őket. Milyen hatása lehet a gabonapiacra egy ilyen beavatkozásnak?
Ismeretlen eszköz
Már az új eszköz megnevezése (“mezőgazdasági termelőknek adott exportengedély-lehetőség”) is furcsa; ez az eszköz sehol a világon nem ismert. Igazából a magyar agrárpiaci rendtartás törvénye sem ismeri az engedélylehetőséget. A közvetlenül szabályozott termékkörben többek között garantált árat kell meghirdetni, amely úgy segíti elő a termelők piaci döntését, hogy az állam által garantált minimális felvásárlási árat jelzi. Ennél alacsonyabb piaci ár nem fordulhat elő, mivel az állam garantálja a felvásárlást. Ezzel a termelő a termelés megkezdése előtt mint legrosszabb értékesítési lehetőséggel kalkulálhat. Az államnak, illetve az agrárkormányzatnak az a feladata, hogy piaci védőhálóval óvja a mezőgazdasági termelőket; gazdaságpolitikai döntés kérdése, hogy ez a védőháló hol helyezkedik el.
A gabonapiacon a garantált ár 1993/94-ben 8200, 1994/95-ben 8800, 1995/96-ban pedig 9800 forintot ért el volt tonnánként. A tényleges piaci árak ennél mindig jóval magasabbak voltak. A regionális felvásárlási árakban korábban jelentősen eltértek, a közvetlen szabályozás bevezetése óta viszont a garantált ár szintjénél alacsonyabb ár sehol sem fordult elő az adott minőségre. Így a piaci bizonytalanság csökkent.
A mezőgazdasági termelőt a garantált ár szintje, vagyis a biztos értékesítési lehetőség és az ezen az áron értékesíthető mennyiség érdekli. Ha a kormányzat segíteni akarja a termelőt, akkor emelheti a garantált árat. A módszer egyszerű, mindenki számára nyomon követhető, és nincsenek kiskapuk, egyedi elbírálási lehetőségek; semmilyen egyéb közvetlen piaci beavatkozásra nincs szükség.
Az agrárkormányzat azonban most nem ezt az utat választotta a búza termékpályájának szabályozására: ennél sokkal bonyolultabb, hatásában sokkal kiszámíthatatlanabb exportengedélyezési módszert vezetett be.
A külkereskedelem korlátozása első látásra költségtakarékos állami beavatkozás, hiszen ebben az esetben az államnak nem kell pénzügyileg beavatkoznia, csupán hatósági jogkörénél fogva korlátozza a piac működését. Az adminisztratív piaci beavatkozások nemzetgazdasági előnyei azonban mindig elmaradnak a hátrányoktól. Ebben az esetben azok a piaci szereplők fizetik meg a korlátozás okozta piaci veszteséget, akik tényleges exportot bonyolítottak volna le, de ebben az állami beavatkozás megakadályozta őket. Továbbá a nemzetgazdaság is veszít: egyrészt kisebb lesz az export, másrészt az engedélyezés adminisztrációja hasznos időt von el az államigazgatási szakemberektől, illetve a piaci szereplőktől.
Változó piaci környezet
Az elmúlt években rendhagyóan alakult a búzaexport szabályozása. Szinte minden év más és más megoldást hozott. 1993-ig nem volt támogatás a búza exportjára, de az exportengedélyeket a becsült termés nagysága alapján adták ki. 1993-ban volt a nagy áttörés, amikor az agrárirányítás áttért az automatikus engedélyezés rendszerére, ami ténylegesen szabad exportot jelentett. Akinek volt búzája, az annak adta el, aki a legtöbbet fizetett érte. Így a magyar gabonapiac közvetlen kapcsolatba került a világpiaccal (az értékesítési főpiacokkal).
Az automatikusan engedélyezett export előnyös volt a gabonatermelőknek, hiszen korábban a belpiaci árak jóval a világpiaci árak alatt voltak. A szabad árumozgás következtében a belpiaci és a világpiaci ár közötti eltérést a külpiacra szállítás költsége határozta meg, semmilyen egyéb adminisztrációs akadály nem zavarta a piaci ár mozgását. Kialakult egy működőképes rendszer, amelybe az államnak nem kellett folyamatosan beleavatkoznia, s a piaci szereplők önmaguk biztosították a folyamatos ellátást. Ezzel a gabonapiac megszabadult az állami felügyelettől, s már kezdtek kialakulni az egészséges együttműködés jelei.
Kiviteli támogatás
Amikor bevezették a búza exporttámogatását, az engedélyezés továbbra is automatikus maradt. Az export meglódult, s a belpiaci árak természetesen emelkedtek. Az exporttámogatás bevezetésével az állam a belpiaci árat automatikusan a világpiaci ár fölé emelte, de nem avatkozott be közvetlenül a gabonapiacba: hagyta, hogy aki megtermelte a búzát, az döntse el, mit akar tenni, s kinek akarja eladni saját áruját. Aki exportálni akart, annak be kellett jelentenie szándékát az IKM Engedélyezési Főosztályán, s automatikusan megkapta az exportengedélyt.
A búza exporttámogatása 1994-ben körülbelül 1,5 milliárd forint, 1995-ben közel 2,5 milliárd forint állami szubvenciót jelentett. Az exporttámogatás bevezetése és ezzel párhuzamosan a belpiaci ár emelkedése piaci szempontból káros következménnyel is járt. Egyrészt a belpiaci gabona-felhasználókat sújtotta az áremelkedés, amit ők igyekeztek továbbhárítani, és végső soron a fogyasztóknak kellett azt megfizetniük. Az állampolgár így kétszer fizetett: egyszer mint adófizető finanszírozta az állami támogatásokat, másodszor mint fogyasztó, kénytelen volt a termékekért magasabb árat fizetni.
Ezt a problémát tovább fokozta, hogy 1995-ben a világpiacon is jelentősen emelkedtek a búzaárak. A kormányzat információrendszerének gyengeségét mutatja, hogy a világpiaci áremelkedésről igen későn értesültek, s a támogatást – bár az újságok már jóval korábban jelezték a világpiaci tendenciákat – csak 1995. december 31-ével szüntették meg. Ekkor azonban a gabona kiszállítását is megtiltották. Ez a döntés radikális volt, és nemhogy kiegyensúlyozta volna a piacot, hanem jelentős sokkot okozott. Ha az egyik időszakban az állam ösztönzi a kivitelt, akkor a következő időszakban nem célszerű azt azonnal akadályozni, hacsak nincs valamilyen jelentős ellátási zavar a láthatáron. Magyarországon pedig nem ez volt a helyzet.
A belső ellátás biztosítása?
Az engedélyezések rendszerének bevezetése elméletileg a hazai ellátást volt hivatott biztosítani. Egyben azonban a külpiaci szerződéses kapcsolatokat is rombolta, s az eddig kialakított együttműködéseket szinte lehetetlenné tette. A korábbi partnerek elszakadtak egymástól, s az együttműködés során felhalmozódott bizalmi tőke újra semmivé vált.
Pedig a támogatás és a teljes korlátozás között lett volna egy harmadik megoldás: az állami támogatás nélküli kereskedelem engedélyezése, ahogyan azt a magyar agrárpiac 1993-ban már sikeresen alkalmazta.
Ezzel szemben az agrárirányítás a gabonapiacon olyan megoldást választott, amelynek a termelés szabályozása, illetve az értékesítés szempontjából nincs hatása – egyedül a piaci szereplők közötti jövedelem-elosztási viszonyokat módosítja számottevő spekulációs kockázattal. Az új rendszer bevezetése az adminisztrációnak jelentős többletmunkát, a termelőknek és kereskedőknek felesleges utánjárást okoz. Kialakítja az engedélyek másodlagos piacát, aminek kártékony hatását a külföldi szakirodalomban kötetnyi anyag bizonyítja.
Ennek a döntésnek a következményeként sem több, sem kevesebb búza nem lesz, s nem fogják olcsóbban sem előállítani a gabonát. Vagyis szabályozástechnikailag a döntésnek nincs semmi következménye. Egyedül jövedelem-átcsoportosító hatása van, azonban nem a mezőgazdasági termelők javára. A rendszer bevezetésének hatására aktívvá válnak a spekulánsok, akik nyernek az államigazgatás által kibocsátott kvázi-értékpapír exportengedély-lehetőséggel üzletelve.
Az agrárirányítás valószínűleg a következő prekoncepció alapján hozta meg ezt a döntést: a gabonaexport extraprofitot eredményez, ezért ezt a jogot a termelőnek kell adni. Ez ugyan igaz, de az engedélyezés rendszerével nem lehet a piacon megtermelt jövedelmeket korrekt módon elosztani. Továbbá minden olyan intézkedés, amely az értékesítést korlátozza, végső soron az áru termelőjére nézve hátrányos. Az agrárkormányzat az exportengedély-lehetőség kibocsátásával valójában egy magas kockázattal működő, mesterséges, új piacot alakított ki. Egy tonna engedélylehetőség a piacon akár 10 dollárért is elkelhet; 700 ezer tonna engedélylehetőség kiadása esetén ez körülbelül 1 milliárd forint. Erre a 700 ezer tonnára 2200 beadvány érkezett, összesen 1 millió 1070 hektár gabona termőterület bejelentésével, vagyis majdnem mindenki élni akart a lehetőséggel. Az arányos visszaosztás eredményeképpen egy igénylő 1 hektárra vetítve 0,7 tonna exportra kapott engedélylehetőséget, és egy igénylő átlagosan 320 tonna búza kivitelére nyert jogosultságot.
Csoportengedély
A helyzetet bonyolítja, hogy az IKM 1000 tonnásnál kisebb exportengedélyeket nem ad ki, vagyis egy átlagos termelőnek három másikkal kell szövetkeznie ahhoz, hogy az engedélylehetőségből tényleges exportengedély legyen. Ha az engedélylehetőségeket kereskedő gyűjti össze, akkor azok árát a felvásárlási ár rovására fizetik ki a termelőknek. Vagyis minél nagyobb az engedélylehetőség ára, annál kevesebbet kapnak a termelők. Ennek értéke azonban viszonylagos, mivel az agrárkormányzat szabadon növelheti a kiadott engedélylehetőségek számát.
Az engedélylehetőségek rendszere olyan kockázatot visz be a gabonapiacra, amely korábban nem létezett. A mezőgazdasági termelőknek sem szakértelmük, sem tőkéjük, sem idejük nincs a kereskedelem lebonyolítására. Ezért az exportengedély-lehetőségek kiosztása után megkezdődik az engedélylehetőségek eladása, s a tényleges exportőrök versenye az engedélylehetőségek felvásárlására. A felvásárlás befejezésekor lesznek nyertesek és vesztesek. A nyertesek azok, akik annyi exportengedély-lehetőséget vásároltak fel, amennyit ténylegesen exportálni tudnak.
Lobbyk harca
A kérdés az, hogy azok, akik nem tudtak elegendő engedélylehetőséghez jutni, mekkora lobbyerővel rendelkeznek. Ha lesz megfelelő politikai hatalmuk, akkor rábírják majd az agrárkormányzatot újabb engedélylehetőség kiadására, arra hivatkozva, hogy “jó termés volt”, vagy “szükség van az exportra”. Így azok, akik korábban nagy összegért megvették az engedélylehetőséget, hátrányba kerülnek azokkal szemben, akik a második körben vásárolnak majd, alacsony áron. Ebben az esetben az a termelő fog jól járni, aki magas áron már az első körben eladta engedélylehetőségét. Vagyis nagy annak a veszélye, hogy az veszít, aki korrekt, kiszámítható módon akar gazdálkodni, s az nyer, aki az új rendszer bevezetésének bizonytalan pontjait kihasználva lobbyzik. Így a gabonapiac kiszámíthatósága, átláthatósága tovább romlik, ami szöges ellentétben áll a kormányzat által meghirdetett gazdaságpolitikával.
Ha viszont az engedéllyel rendelkező lobbynak lesz elegendő politikai ereje, akkor a betakarítás időszaka körül az agrárkormányzat nem ad ki pótlólagos exportengedélyt, ami normális terméseredmények esetén radikálisan lenyomja a belpiaci árakat. Ekkor a piacgazdaságtól idegen helyzet áll elő: azonos minőségű, tőzsdén is forgalmazott áru ára jelentősen eltér egymástól az értékesítési iránytól függően. Az exportengedéllyel ellátott búza ára jóval magasabb lesz, mint a belföldön értékesített búzáé. Ha az árak között különbség van, akkor a búzatermelők összességében jövedelemtől esnek el a szabad exportálási helyzethez képest. Szabad export esetén ugyanis a kereskedőknek a belpiacra vásárolt búzáért is meg kell fizetniük az exportált búza felvásárlási árát, ahogyan ez az elmúlt években történt.
Összességében a mezőgazdasági termelők számára az a kedvező, ha a jelenlegi exportengedély mennyiségét az agrárkormányzat a betakarításkor jelentősen megnöveli, még akkor is, ha ezzel egyes spekulánsok jól járnak.
A szabadverseny dicsérete
A javasolt megoldás nagyon egyszerű: az agrárpiaci szabályozásnak a piac szereplőit nem exportengedély-lehetőségek, exportengedélyek beszerzésével kell lekötni, hanem hagyni kell, hogy szabadon alakítsák ki piaci kapcsolataikat. Az adminisztratív beavatkozás még sehol a világon nem tudott hosszú távú megoldást nyújtani a mezőgazdasági termelők számára. Ahol az adminisztratív beavatkozások erősek voltak, ott általában a mezőgazdasági termelő lett a vesztes. Az agrárkormányzat azonban segítheti az atomizált mezőgazdasági termelőket megfelelő piaci alkupozícióval bíró szakmai érdekvédelmi szövetségek, szövetkezetek, marketing-szervezetek kialakításában, hogy ne kerüljenek kiszolgáltatott helyzetbe a nagyobb felvásárló szervezetek piaci erejével szemben.
Ha a kormányzat úgy találja, hogy a mezőgazdasági termelő nem kap eleget az árujáért, lehetősége van magasabb garantált ár meghirdetésére, vagy jó hitelezési vagy/és raktározási támogatással erősítheti a mezőgazdasági termelő piaci alkupozícióját. Így közvetve, de piackonform módon, nem adminisztratív korlátok állításával kényszeríthető ki a mezőgazdasági termelőt megillető (a világpiaci árral arányban levő) magasabb felvásárlási ár. Az engedélyezések különféle rendszere csak bonyolítja, nehezen átláthatóvá teszi az agrárpiacot; semmi másra nem jó, csak hogy munkát adjon az adminisztrációnak, megnehezítse a tényleges piaci szereplők dolgát, és pénzkereseti lehetőséget teremtsen a spekulánsok számára.
Az exportengedély-lehetőség, exportengedély rendszerével sajnos az állam nem a piackonform megoldásokat választotta, így a gabonapiac szabályozása zsákutcába jutott. Az engedélyezés, illetve engedélylehetőség rendszerével a búzapiac újra kettészakad, ahogyan ez a ’80-as évektől 1992-ig volt, s a legnagyobb vesztes a földjét művelő mezőgazdasági vállalkozó lesz.
Az előzőek alapján célszerűnek látszik, hogy az agrárkormányzat lazítsa az exportengedélyezés rendszerét a gabonapiacon az előzetes termésbecslés alapján annak érdekében, hogy a búzapiacon ne fordulhasson elő árdiszkrimináció, vagyis a belpiaci és az exportár között ne legyen különbség. A spekulánsokon kívül minden gabonapiaci szereplő, adminisztrációban dolgozó és az egész gazdaság előnyére válna, ha az exportengedélyezés rendszerét csak tényleges ellátási zavar esetére tartogatná az állam.
