Mind a közvélemény, mind pedig a politikusok figyelmének középpontjában áll. A közvélemény szemében a legfőbb mumussá vált; a politikusok számára pedig alkalmas terepet kínál látványos pengeváltásokhoz. E viták azonban – úgy, ahogy a médiában tükröződnek – egyelőre több zavart okoznak, mint amennyi tisztázást eredményeznek. Ráadásul a reformfolyamat mind ez ideig karonfogva járt a gazdasági visszaeséssel és a kényszerű stabilizációs intézkedésekkel, így a reform és a megszorítás fogalma sokak szemében vészesen közel került egymáshoz.
Kitől származik a kifejezés: államháztartási reform? Bognár József akadémikus, az Országgyűlés Terv- és Költségvetési Bizottsága elnöke vetette fel 1987-ben, minden előzetes pártbeli egyeztetés nélkül, súlyos reformigényként, hogy az államháztartást végre a megváltozott körülményekhez kellene igazítani. Azt azonban akkor még aligha sejtette, hogy egy évtized múltán mit jelentenek majd a “megváltozott körülmények”. A gyökeres reform feltétele ugyanis valójában 1990-ben jött létre – a szocialista tulajdonviszonyok primátusán alapuló gazdasági rend megszűnésével.
Bár az államháztartás reformja a gazdasági alap megváltoztatásán nyugszik, mégsem tekinthető kizárólag vagy akár csak alapvetően gazdasági kérdésnek. Többoldalú történelmi, szociológiai, normatív és gazdasági megközelítés ötvözését igényli; ezért is áll a politika fókuszában.
Mi is az államháztartási reform? Általánosan szólva: a közületi gazdálkodás hozzáigazítása, sőt átalakítása a fejlett piacgazdaságokra jellemző demokratikus politikai, illetve piacgazdasági rend követelményeinek megfelelően. Magában foglalja az úgynevezett állami szerepvállalás körének és módjának átalakítását. A gazdasági rendszerváltozás ugyanis nem szorítkozik csupán a szűken vett gazdasági, vállalati szférára (privatizációs, piacgazdasági intézmények létrehozására, deregulációra stb.), hanem megköveteli a megváltozott viszonyokhoz igazodó közületi szféra kialakítását is.
Gazdasági nézőpontból két fő feladat adódik. Az egyik: a költségvetési gazdálkodás hatékonyságának javítása. Talán nem kell hosszan bizonygatni, hogy e téren legalább annyi a tennivaló, mint a volt szocialista vállalatok hatékonyságának javításában; a költségvetési szféra átalakítása nem kisebb feladat, mint a vállalati szféráé. A másik: az egyén és az állam viszonyának megváltoztatásából adódó közületi szerepvállalás kialakítása, a paternalizmus leépítése, a szociális biztonság újraértelmezése. Ezt leegyszerűsítve az állami szerepvállalás szűkítésének nevezik, bár ez nem fejezi ki a folyamat minden lényeges elemét, például a feladatellátás megváltozó módját, a vezérlőelvek változását.
A teendőket hét pontban foglalhatjuk össze:
1. Demokratikus módszerek meghonosítása a költségvetési döntéshozatalban. Ez jórészt megtörtént, ezzel nem kell részletesen foglalkoznunk.
2. Informatikailag és tudományosan megalapozott költségvetési tervezés; racionális és a döntéseket szolgáló fegyelmezett pénzgazdálkodás, benne az úgynevezett kincstári, illetve államadósság-kezelési rendszer, amely már működik ugyan, de az informatikai megalapozás még megoldatlan.
3. Hatékony és célkövető (behatárolt) intézményi tevékenység. Ez összetettebb kérdés, mint amilyennek első pillantásra látszik. Nem egyszerűen “üzemszervezés”, bár ösztönzői kérdés is (például bérrendszer). Ezen túlmenően azonban a közjavakon kívüli szolgáltatások körében (és a költségvetési intézmények nagyobb része ilyen, például az oktatás, az egészségügy, a kultúra, a településüzemeltetés) mérlegelni kell azt is, hogy egyáltalán célszerű-e költségvetési intézmény fenntartása; nem hatásosabb-e a privatizáció vagy akár a közületi vállalat átalakítása. Ez a korábbi, alapvetően szolgáltató államot a támogató állam felé mozdítaná el. Ebben az esetben a szolgáltatók versenyhelyzetbe is hozhatók, lásd: építőrészlegek, települési szolgáltatók vagy akár iskolák, művészeti intézmények. Végső soron a közületi szolgáltatások kínálati struktúrájának átalakításáról van szó.
Az átalakulás legtöbbet emlegetett területe ma az egészségügy, ahol a “versenyző szolgáltató” intézményhálózat két másik problémaköre is láthatóvá válik. Az egyik a menedzser szemléletű vezetés igénye. A másik – s ez még kevésbé feldolgozott téma -, hogy e területen sajátos menedzseri, illetve versenyproblémák adódnak. Míg ugyanis a normál áruk piacán a piac bővítése a természetes stratégiai cél, addig a közület által finanszírozott szektorban a korlátozott keretek a bővülést gátolják. Hiába szeretnék az ott dolgozók, az esetleges túlfoglalkoztatást nem lehet teljesítménynöveléssel megszüntetni. Ehhez járul, hogy a menedzser a gazdaságban világosabb orientációjú tulajdonosoktól függ, mint amilyenek a kormányzati, “politikus” tulajdonosok.
A közületi szolgáltatások körében az a fő kérdés, hogy a szolgáltatásokat ki milyen arányban finanszírozza. A piacgazdasági alapállás az, hogy “tökéletes” piac esetén az ár töltse be a keresletet-kínálatot szabályozó szerepet. A költségvetési szolgáltatások azonban elvben ott szerveződnek, ahol a piac tökéletlen: monopólium van, és úgynevezett hatások lépnek fel (például közoktatás, környezetszennyezés). E tényezők – politikai szempontoktól nem mentes – mérlegelése döntheti el az egyéni és közfinanszírozás helyesnek tartott arányát (például ingyenes vagy fizető-autópálya, egyetemi tandíj), amely akkor alkalmazható ésszerűen, ha megfelelő jövedelempolitika biztosítja a szegényebbek számára is a szükséges (indokolt) hozzáférhetőséget. Ez lehet széles (egészségügy) vagy szűkebb igény (operaházi előadás világsztárral).
4. Az államháztartás és a vállalkozások diszkrecionális kapcsolatának gyengítése, az állami “rátelepedés” megszüntetése, mérsékeltebb adóztatás és támogatás, azaz: szakítás a gazdaságon belüli újraelosztással.
5. Az adórendszer alakítása. Itt csupán két megjegyzést tennék, egyiket sem részletezve.
Az egyik: a magyar adóteher a GDP 40 százalékát teszi ki. Összességében ez nem nagyobb, mint Nyugat-Európában. Amiért mi mégis nagynak érezzük: a (mért) GDP-nek nagyobb része kerüli el az adózást, mint Nyugaton, és ezért az adót valóban fizetőkre több teher hárul. Egyébként a hozzánk közelebb álló kevésbé fejlett dél-európai országokénál adóterhünk valóban körülbelül a GDP 5-6 százalékával magasabb. A különbség egyik része a vám és a vámpótlék – ez perceken belül szétporlad -, a másik része a magas tb-járulék, illetve -kiadás.
E két területen szükségszerű a terhek csökkentése, ami nem ellentételezhető a többi adó súlyának növelésével. A következő 3-5 évben viszont a többi adó összesített terhét csak úgy lehet mérsékelni, ha az adózást sikerül kiterjeszteni az azt ma elkerülőkre. Az összes többi – egyébként szintén fontos – adópolitikai kérdés nem egyéb, mint tehercsere.
A másik megjegyzés: a szélesebb közvélemény, de jó néhány közgazdász is túlbecsüli az adók gazdaságpolitikai szerepét. Nem tagadva, hogy az adóteher és az adószerkezet összefügg a gazdasági fejlődés alakulásával, csupán arra hívnám fel a figyelmet, hogy az adórendszer nem motorja a gazdaságnak. (De jó, ha nem is fék.) Különösen gyakori az eltúlzott és egyoldalú vélekedés az adókedvezmények hatásáról; e nézetekben a lobbyk szempontjai általában nagyobb szerepet kapnak az indokoltnál.
Az elkövetkező 1-2 évben, úgy gondolom, az a teendő, hogy néhány világos gondolat, tézis mentén fejlesszük a rendszert – a reform szó talán túlzás lenne -, elkerülve az adózással szemben támasztott jogos-jogtalan, olyan kiagyalt követelmények megfogalmazását, amelyek együtt többet ártanak, mint használnak.
6. Jóléti politika. Itt valójában a szociális biztonság kérdésére kell gondolnunk. A jóléti szférába sorolt oktatásügy problémái nagyrészt más természetűek. Ott részben a racionalitásról (például a tanuló-tanár-tanulócsoport arányok, a felsőoktatás szervezete), részben a központi és önkormányzati hatáskör megosztásáról, továbbá az egyéni és társadalmi hasznokat, valamint az esélyegyenlőséget szem előtt tartó egyéni, illetve közfinanszírozás arányáról van szó, amit már korábban érintettünk.
A nyugdíjrendszer, az egészségügyi és szociális ellátás kérdéséről (ideértve a munkanélküliek jövedelempótlását) igencsak vázlatosan a következőket jelezném:
– A nyugdíjrendszerben az alacsony korhatár emelése, a továbbdolgozás ellenösztönzöttségének megszüntetése, a rokkantnyugdíjazás terén vélt rendellenességek orvoslása szerepel napirenden. További téma a járulékfizetés és a nyugdíj közötti összefüggés erősítése és függetlenítése a napi politikai szempontoktól. A finanszírozás körül heves vita alakult ki: egyesek a mai felosztó-kirovó rendszer fenntartását, mások egy vegyes, egyharmad részben tőkésítési rendszert alkalmazó szisztémát ajánlanak. Mindezt kiegészítené a már megindult önkéntes biztosítás.
– Az egészségügyi rendszer reformja egyfelől egy szakmailag hatékonyabb kínálati struktúrát kíván kialakítani (nagyobb hangsúllyal a megelőzésre, az alapellátásra, a privatizációra, egyszersmind szűkítve a gyógyító kórházhálózatot), másfelől, még nem eldöntött elvek és mértékek alapján, jobban kíván építeni az egyéni (közvetlen vagy kiegészítő biztosításon alapuló) finanszírozásra.
– A jövedelempótló családi stb. támogatások terén a távlati irány az egységes jövedelem-minimumot garantáló rendszer kiépítése, de számolni kell azzal, hogy még hosszú ideig differenciált rendszerek fognak működni. Emellett itt is elkülönülne a hatósági, finanszírozó és a szolgáltató funkció. A finanszírozás reformjának célja az esetek jelentős részében a rászorultsági elv fokozott érvényesítése, továbbá az, hogy a transzferek kevésbé torzítsák a munkaerő-kínálatot, ösztönözzenek a munkavégzésre, még a szerényen megfizetett munkakörökben is.
– Mindhárom területen kialakulatlan vagy vitatott a politikai szervezeti, intézményi keret; a központi, a helyi és a tb-önkormányzatok tartalmi és jogi szerepe. Nem teljes még a kép a szociális biztonsági rendszer számszerű vonatkozásairól sem, tehát arról, hogy milyen arányok lennének kívánatosak a minimálbér, a minimális nyugdíj, a munkanélküliségi ellátás, a szociális minimum és az úgynevezett létminimum között.
A szociális biztonság körüli viták szenvedélyesek a részletekben – de úgy tűnik, az alapokban hiányosak. Ez érthető, mivel a vélt vagy valós érdeksérelmek, illetve fenyegetések hevesebb reakciót váltanak ki, mint az elmélet. Emellett a középrétegek hangja jobban hallatszik, mint a valóban elesetteké, akik számára pedig a változás kedvezőbb helyzetet hozhatna. Pedig az olyan rendszer, amelynek az az elve, hogy az állampolgárokat meg kell szabadítani a nagy rizikótól, de nem szabad megszabadítani – kivéve a legszegényebb rétegeket – a kis rizikótól, a többség számára nem kedvezőtlen. Azt jelenti, hogy a gazdagoknak be kell látniuk: most nem jár nekik annyi kedvezmény, mint amikor nem lehetettek gazdagok; a középrétegeknek pedig fel kell ismerniük, hogy nem járnak rosszul az eddigi ingyenes juttatások megszüntetésével, hiszen az csökkenti az állam terheit, emiatt csökkenhet az adó, ami éppen őket érintené a legnagyobb mértékben. A legszegényebbek pedig érezni fogják, hogy ők kapják a legnagyobb támogatást, ugyanis a térítésként befolyó összegekből 10-20 milliárdot kiszakítva e rétegek sorsában érzékletes javulást lehet elérni.
A szociális elosztórendszerek körüli viták jórészt politikai-világnézeti természetűek. Persze van közgazdasági tartalmuk. Így például a nyugdíjfinanszírozás körül folyó vitában a tőkésítési szisztéma hívei azzal érvelnek, hogy javaslatuk nemcsak az elképzelt társadalmi torta méltányosabb elosztását célozza, hanem végül is nagyobb tortát eredményezne a több és jobb szerkezetű tőkekínálat növelésével, amivel mindenki jól járna. A javaslatban benne van persze az a felfogás is, hogy a gazdaság kockázatai kisebbek, mint a kormányzati beavatkozásoké. Más javaslatokban a méltányos elosztáson túlmenő további érv a munkakínálat javítása stb. Ezekben a javaslatokban érhető tetten a legközvetlenebb módon a kapcsolat a szociál- és gazdaságpolitika között.
Mivel a döntések végül is politikai döntések, érdemes kicsit foglalkozni a modern (és ezért valamennyire mindig jóléti) politikák típusaival. Esping-Andersen nyomán Tóth István György három típust sorol fel: a liberális, a konzervatív és a szociáldemokrata szellemiséget. Hogy elkerüljük a politikai címkézéseket, ezt úgy is megfogalmazhatjuk, hogy a fejlett világban három országcsoport szociálpolitikája határolható el a szociális kiadások GDP-hez mért nagysága és egyes vezérlőelvek súlya alapján: az angolszász, a rajnai (francia-német) és a skandináv országok. E három csoport tagjai jellegzetesen eltérő, sorrendben növekvő arányban fordítanak a GDP-ből a szociális biztonságra. (Jellegzetesebb, ha a kiadásokhoz, mint ha a fejlettségi arányokhoz viszonyítunk.)
E három országcsoportban a mély szegénység a kiadási szintekkel fordítottan arányos, a szociális adminisztráció fokozottan központosított, a jogcímek között pedig a rászorultság, a státusz és az állampolgári jogosultságok a jellegzetesek.
Magyarország (1992.) a korábbi szocializmus és a rajnai modell vonzáskörében volt és van. A ráfordítások relatív mértéke megfelel a skandináv modellnek. Helyzetünk értékelése nem könnyű. Az ellátások kiterjedtsége “skandináv”, de politikánk a legkevésbé sem volt nevezhető középosztály-politikának. Tradícióink a rajnai modell felé visznek. Nyugdíjrendszerünk ehhez akart hasonulni, és vannak jelek a konzervatív csoportstátusz szerinti elkülönülésre (külön közalkalmazotti szervezet). A jövedelempótló támogatásoknál van törekvés a liberálisabb rászorultsági elv érvényesítésére is – de a liberális szubszidiaritási elv elfogadottsága nélkül. A politika még nem teremtett világosságot, és az Alkotmánybíróság kényszerül a “lyukas zokni” foltozására.
Az állampolgárok többsége az állami pénzügyeket a fátyol mögött aligha látja. Olyan államháztartásról álmodozik, amilyen cipőről sok asszony: kívülről 36-osnak tűnjön, de belül legyen 40-es. Csakhogy ilyen nincs. Az elmúlt 40 év biztonsága életképtelennek bizonyult. De mi jön a helyébe? Nem emésztettük még meg a szociális piacgazdaság modelljét, amely más, mint a jóléti állam úgynevezett szociálállamisága. A szociális piacgazdaság liberális, piacigenlő gondolata kifejezetten teljesítményorientált jellegű (Leistungsgesellschaft) – szociális biztosítékokkal kiegészítve. A szubszidiaritás vezérli, nem a központilag elrendelt szolidaritás. A szubszidiaritás az egyén, a család, a kisebb közösségek szerepét hangsúlyozza az állam kiegészítő, illetve feltételrendszert létrehozó szerepével kiegészítve. Itt még a pártprogramokban is sok a tisztázandó. Csak egyet említek: a civilszerveződések helyzetét. Sokan ezt egybemossák a nonprofit gazdasággal, holott ezek távolról sem szinonimák. Mások államilag finanszírozott civilre gondolnak, a szabályozásnak tehát differenciáltnak kell lennie.
Visszatérve a szolidaritáshoz: amit hangsúlyoztam, az nem a szolidaritás ellen irányul, hanem arra, hogy a társadalom csak jól definiált és kalibrált szolidaritással hajlandó azonosulni. Ennek hiányában kibújik alóla (tb-járulékfizetés, adózás). Amikor a kereső-eltartott arány drasztikusan megbillent, aligha lehet – a korábbi állami nagyvállalati rendszer felbomlása után – a korábbi szabályokat változatlanul fenntartani. A szolidaritásra hivatkozó magas elvonás aligha lesz tartható, ha a mély szegénységet sem tudjuk jól kezelni, hanem az a középosztály általános igényhivatkozásává lényegül át.
7. Az államelmélet kérdései. E témát most csak jelezni kívánom. Itt egyfelől arról az igen egyszerű dologról van szó, hogy nehéz a lakosságot a reformoknak megnyerni, ha nem látja, hogy a kormányzat a hatékonyság érvényesítését és a deregulációt nem magán kezdi, és nem tudja betartatni a szabályozásait. Másfelől rendezésre vár az államháztartáson belül az egyes alrendszerek egyértelmű funkció-meghatározása, a központi és a helyi önkormányzat feladatainak elhatárolása és finanszírozása. (E téma külön cikket érdemelne.) A decentralizáció és recentralizáció viadala még nem ért véget, annál is kevésbé, mert vannak feszítő inkonzisztenciák az önkormányzati rendszerben (például a szélsőségesen eltérő méretek és az alapjában véve egységes feladatok között).
Úgy vélem, nem lenne korrekt, ha az irányok után nem szólnánk az arányokról is. Idetartozik a reformálás üteme, az egyidejűség és a sorrendiség az intézkedésekben, az intézkedések intenzitása és a szabályozás normativitása, illetve differenciált jellege. Ezekről röviden csak annyit, hogy véleményem szerint a koncepciók és a teendők világos felvázolásával késésben vagyunk. A rendszerekről jó lenne még a választási versenyek előtt dönteni. Az intézkedések intenzitását össze kell kapcsolni a másodlagos hatások kezelhetőségével (például egészségügyi költségek – szociális támogatás, decentralizálás – helyi felkészültség). Általánosságban úgy vélem, hogy a racionalizálás, a kínálatalakítás drasztikusabban hajtandó végre, mint az egyéni és a közfinanszírozás arányának változása. A differenciálás a szociális helyzet szerint lehet domináns (ha a legszegényebbek helyzete nem javítható, akkor az egész nem használható), de a tradicionális, státusz szerinti differenciálás elkerülendő lenne.
Az arányokhoz tartozik a stabilizáció és a reform viszonya. A reform nem halasztható “jobb időkre”, mert azok a reform nélkül nem jönnek el. De a reform nem konjunkturális válságkezelő intézkedés, a megszorítás még nem reform. A reform stabilizáció, ösztönző hatása stratégiai jellegű, abból gyors megtakarítás alig remélhető a 2-4. pontokban foglaltakon kívül. De jó lenne, ha a közoktatásból és az egészségügyből sem a reform, sem a stabilizációs folyamat nem vonna ki több forrást 1996 után.
Ki ajánlja az államháztartási reformot, és ki a vevő erre? A politikusok ajánlják. Az ő vitáik azonban gyakran elbizonytalanítják a vevőt, mert nem tudja, melyik ajánlat a kedvezőbb számára, és van-e valóságos fedezet az ajánlatok mögött.
Befejezésül még két dologról szeretnék szólni. Az egyik az, hogy az államháztartási reform okozhat átmeneti, de megoldható pénzügyi problémákat. Részben olyanokat, hogy a változáskor a pénz még a régi helyen van, mert oda érkezett be, s nem ott, ahol azzal rendelkezni kellene. Ez azonban kellően előkészített változásnál nagy problémát nem okozhat. Persze olyan probléma akadhat, hogy akik az új nyugdíjbiztosítási rendszer bevezetésekor huszonévesek, ha havonta ugyanannyit fizetnek be a nyugdíjpénztárba, mint akik 40-50 éves korukban térnek rá az új rendszerre, sokkal magasabb nyugellátásban részesülnek, mint, akik idősebb korukban kezdték el a befizetést. Ezt a különbözőséget azonban valamilyen megoldással nyilván ellensúlyozni lehet, és kell is.
A másik dolog a bevezetés időtartama, illetve az egyes részreformok bevezetésének sorrendje. Persze a legjobb lenne az egész reformot minél korábban és egyszerre bevezetni. Nyilvánvalónak tűnik azonban, hogy ez így nem fog menni. A közteherviselés részleges egyéni teherviseléssé történő átalakítása időben viszonylag lassú folyamat, de nem minden területen egyformán az. S ahol nem kell, ott nem érdemes és nem is szabad megvárni az olyan területeket, ahol az új bevezetése még hosszabb előkészítést követelne meg.
