Évekkel ezelőtt, tehát a legutóbbi esztendők viszontagságait megelőzően, négy lehetőséget láttam – inkább csak az elméleti modell kedvéért – az európai integráció további fejlődése számára. Ezek közül az első kettőt azonnal elvetettem, mivel sem a látványos, minőségi ugrás, egy új, magasabb fejlődési szakaszba történő áttérés, sem pedig az integrációs folyamat hirtelen felrobbanása (explóziója) vagy összeomlása (implóziója) nem tűnt valószínűnek. Sőt, lényegében kizárt volt, s annak tekinthető jelenleg is. A valóságos alternatíva ezért a harmadik és a negyedik elméleti változat között állott fenn. A harmadik verzió az elmúlt fél évszázados evolutív folyamat, az integráció fokozatos, megtorpanásokkal és válságokkal tűzdelt, alapjában véve sikeres fejlődésének, erősödésének, mélyülésének és bővülésének folytatása. A negyedik változat pedig a több évtizedes fejlődés alig észrevehető, de végleges leállása, egy rövidebb-hosszabb stagnálási szakasz beindulása, majd ezt követően az integráció eredményeinek lassú, fokozatos leépülése, a belső differenciálódás és fragmentáció beindulása, és ezzel összefüggésben új együttműködési szerkezetek, körök (például mag-Európa) és módszerek kialakulása volt. A harmadik és a negyedik változat közötti választás – számomra legalábbis – egyértelműnek tűnt. Úgy láttam, és ma is úgy látom, hogy az európai, a közép-európai és mindenekelőtt a magyar érdek egyértelműen az, hogy kikapcsoljuk a negyedik változat bekövetkeztének a lehetőségét, és mindent tegyünk meg annak érdekében, hogy az európai építkezés több évtizedes folyamata a válságokon és a sikereken keresztül tovább haladjon előre a maga sajátos, evolutív módján, de szembenézve és megküzdve az újabb és újabb külső és belső kihívásokkal.
MARTONYI JÁNOS jogászprofesszor, a Martonyi és Kajtár Baker & McKenzie Ügyvédi Iroda társtulajdonosa
MEGÚJÍTÁSIGÉNY. Az európai alkotmány végleges vagy időleges zátonyra futása – egyes előrejelzésekkel szemben – nem jelenti azt, hogy az integráció fejlődése a negyedik lehetőség irányába fordult volna. Kétségtelen, hogy az intézményi jogi rendszer megújításának és megerősítésének az EU nem tudott eleget tenni, mindeddig nem tudta intézményrendszerét átláthatóbbá, demokratikusabbá, ezáltal az európai polgár számára el- és befogadhatóbbá, egyben hatékonyabbá, s a globális folyamatokból, valamint az európai gazdaságok és társadalmak belső gyengeségeiből eredő gondok megoldására alkalmassá tenni. Az intézményrendszer azonban működik, és úgy tűnik, nem váltak valóra azok az előrejelzések, hogy a lényeget illetően 6 tagállam számára megalkotott intézményrendszer 25 tagállammal már nem lesz képes feladatait ellátni. Az sem vitatható, hogy az intézményrendszer ilyen vagy olyan formában történő megújítására és megerősítésére minden körülmények között sort kell keríteni, és ehhez képest másodlagos, hogy a főként szimbolikus és politikai üzeneteket hordozó alkotmány tölti be végül ezt a funkciót, vagy eredendően éppen a demokratikus deficit csökkentését célzó forma helyett végül hasonló tartalmi elemeket tartalmazó, de kevésbé látványos, hagyományos eszköz oldja meg ezt a feladatot.
Az Európai Unió intézményrendszere 25 taggal is működik, de az intézményi kihívás továbbra is adott, és nem véletlen, hogy egyre többen beszélnek az európai integrációs folyamat válságáról. Ebben a helyzetben különleges politikai jelentőséget kapott a hétéves költségvetés, amelyet a korábbiakban is éles érdek-összeütközések és viták nyomán fogadtak el. A júniusi luxemburgi kudarc a válság érzetét erősítette, és különösen az új tagállamokban merült fel az a kérdés: van-e a régi tagállamokban elegendő politikai akarat arra, hogy Európa újraegyesítése valóságosan megtörténjék, s az ehhez szükséges pénzügyi forrásokat is rendelkezésre bocsássák. A hat nettó befizető tagállam már korábban megfogalmazta igényét: a közös költésvetésbe történő befizetések ne haladják meg a tagállamok teljes bruttó nemzeti jövedelmének 1 százalékát.
Ez az igény világossá tette, hogy a források bővítésére, új politikák megteremtésére, a már létező politikák megerősítésére nem lesz lehetőség. A briteket láthatóan csak az általuk több mint húsz esztendeje kicsikart, növekvő összegű visszatérítés változatlanul hagyása érdekelte, és amikor a többi tagállam felvetette a visszatérítés csökkentésének kérdését, erre annak a megállapodásnak a felmondásával válaszoltak, amely szerint az unió 2013-ig nem nyúl hozzá az egyébként már többször megreformált mezőgazdasági politikához. Tony Blair látványos retorikája sem tudta elrejteni, hogy a brit politika legfontosabb célja nem az integrációs politikák korszerűsítése és erősítése, nem a szolidaritás elvének erőteljesebb érvényesítése, hanem a brit visszatérítés változatlan biztosításán túl egy lazább, közös politikáiban – mindenekelőtt a mezőgazdasági politika tekintetében – haloványabb, gyengébb unió felé mozdulás.
MILYEN EURÓPÁT AKARUNK? A kohéziós és a mezőgazdasági politika forrásaival kapcsolatos vita mögött tehát végső soron a több évtizede fennálló, hagyományos vita húzódott meg: milyen Európát akarunk? A hétéves költségvetési keretre vonatkozó első brit javaslat – jóllehet világos volt, hogy tartalmaz tárgyalási tartalékot – erre a kérdésre egyértelmű és világos választ adott. Egyben megválaszolta azt a kérdést is, hogy a britek miért támogatták elsősorban az unió közép- és kelet-európai kibővítését, miért voltak kétségtelenül politikai élharcosai az újraegyesítési folyamatnak. Nem új feltételezés: a brit diplomácia elsődleges célja az volt, hogy az erőteljes bővítés gátat szabjon a további mélyítési, erősítési, hagyományos szóhasználattal élve föderalisztikus törekvéseknek, és a közel harminc taggal rendelkező unió inkább emlékeztessen egy jól működő, kiterjedt szabadkereskedelmi övezetre, mint egy politikailag és gazdaságilag egységes kontinensre.
Az első brit javaslat sokkal kevesebb forrást kívánt az unió egészének rendelkezésére bocsátani, mint akár az Európai Bizottság, akár az Európai Parlament javaslata, de lényegesen alatta maradt a luxemburgi elnökség által júniusban javasolt összegnek is. Valóban megdöbbentő volt, hogy a csökkentés terhének nagy részét a brit javaslat az új tagállamokra hárította, és ezzel látványosan üzente meg ezeknek az országoknak, hogy az „újraegyesítésnek” csak a politikai eleme volt a lényeges, a valóságos újraegyesítésre, a gazdasági felzárkózásra nem több, hanem kevesebb forrás áll rendelkezésre. Ajándék lónak nem illik nézni a fogát, még kevésbé ildomos a „segély” összegét kevesellni. Ez az a pont, ahol világossá vált, hogy alapvető szemléletbéli eltérés áll fenn a tagállamok között, hiszen önmagában a segély kifejezés is téves, és arról tanúskodik, hogy sokan félreértik a kohéziós politika lényegét. Nem az a gond, hogy a segély kifejezés megalázó az új tagállamokra nézve, hanem az, hogy az európai integrációs folyamat egyik meghatározó jelentőségű, eddigi egyik legsikeresebb politikája kap hamis értelmezést. Az a politika, amely elengedhetetlen feltétele az egységes piac működésének, az egyes tagállamok és régiók közötti tetemes gazdasági fejlettségbeli különbségek csökkentésének. A kohéziós politika nélkül ugyanis – és ennek lényegét az ibériai bővítés után ismerte fel – nincs egységes piac, nincs valóságos gazdasági integráció, hiába van egységes versenypolitika, versenyszabályozás és mélyreható jogegységesítés, illetve jogközelítés. A tagállamok – elsősorban a nettó befizetők – jókora gazdasági előnyökhöz jutottak a spanyol és portugál csatlakozást követően, és nagyságrenddel bővült az egységes piac a közép- és kelet-európai országok csatlakozásának eredményeként is. (Más kérdés az, hogy ez utóbbi esetben a piacbővülés előnyéhez a régi tagállamok már a csatlakozást megelőzően hozzájutottak, amint ez fordítva is megtörtént.)
NÉMETORSZÁG VISSZATÉRT. A hétéves költségvetési keretre vonatkozó megállapodás végül létrejött, éspedig úgy, hogy az eredeti brit javaslat mind az európai integráció egésze, mind Közép-Európa, mind pedig Magyarország szempontjából valamelyest javult. A teljes összegnek a tagállamok nemzeti jövedelme (GNI) 1,03 százalékáról 1,045 százalékára való emelése elsősorban politikai jelentőséggel bír. Ez mindenekelőtt abban áll, hogy Németország „visszatért”, éspedig főszereplőként az európai integráció színpadára, mivel a végső megállapodást döntő részben az új német kancellár gesztusa és közvetítő tevékenysége tette lehetővé. Nem rossz belépő ez személy szerint Angela Merkelnek sem. A brit visszatérítés és a mezőgazdasági politika viadalában valószínűleg ésszerű kompromisszum született, mivel a felülvizsgálati záradék nemcsak a mezőgazdasági dosszié kinyitását, hanem a brit visszatérítés felülvizsgálatát is kilátásba helyezi. Ez pedig azt jelenti, hogy a kulcs – Magyarország sikereként is – a franciáknál maradt, és remélhetjük, hogy a mezőgazdasági politika előnyei nem akkorra fognak lényegesen csökkenni, amikor már (majdnem) létrejön az egyenlő elbánás a mezőgazdasági kifizetések területén is.
Az új tagállamok is valamivel jobban járnak, abban az értelemben is, hogy a korábbi javaslatokhoz képest beépített csökkentések terhének már nem a nagyobb, hanem a kisebb részét kell viselniük, és a kohéziós politika forrásai valamelyest emelkednek. Az új tagállamok helyzetének javítása természetesen Magyarország esetében is érvényesül, az eredeti brit javaslathoz képest a közép-magyarországi régió körülbelül 140 millió euróval kap többet, és a kohéziós és vidéki fejlesztési források teljes összegére vonatkozó korlátozásnak a GDP 3,407 százalékáról 3,524 százalékra történő felemelése is előreláthatóan 800 millió euró többletet hozhat. A felhasználás könnyítésével kapcsolatos szabályokra vonatkozó diadaljelentések már inkább a hazai politikai kommunikáció világába tartoznak, hiszen az uniós társfinanszírozásnak a 80 százalékról 85 százalékra történő maximálását az eredeti brit javaslat is tartalmazta, a vissza nem téríthető áfának az uniós források terhére történő elszámolását pedig a jelenlegi szabályok is lehetővé teszik.
A lényeg természetesen az, hogy a keret-megállapodás létrejött, sőt még abban is bízhatunk, hogy az Európai Parlament egyes részletkérdésekben a helyzetünket javító kiigazításokat tesz a következő hónapokban. A 22,6 milliárd euró valóban jelentős összeg, és lényegében megfelel annak a várakozásunknak, amelyet a csatlakozási tárgyalások egész menetében szem előtt tartottunk. Nem volt kellemes meglepetés, hogy a csatlakozási tárgyalások utolsó szakaszában a 2007-ig terjedő – átmeneti időszaknak tekinthető – két év nyolc hónapban az Európai Unió az egyébként az általános szabályokból következő kohéziós forrásoknak alig harmadát bocsátotta rendelkezésünkre. Ezt azonban akkor átmeneti rendszerként el kellett fogadunk, annak reményében, hogy 2007. január elsejétől megvalósul az egyenlő elbánás elve, s a kohéziós politika az új tagállamok esetében is maradéktalanul érvényesül. A nagyvonalúság elemét nélkülözve, az adott gazdasági és politikai realitások figyelembevételével ez történik most meg. Mindaz, ami ezután következik, már rajtunk múlik, azon ugyanis, hogy milyen hatékonyan tudjuk felhasználni e fejlesztési forrásokat.
VITA ELŐTT. Az európai integráció pedig egy fontos lépést tett a válságból történő kilábalás útján, de az Európa jövőjéről szóló nagy vita még hátravan. Számomra továbbra is az az alapvető kérdés, hogy miként lehet szűkülő forrásokkal, erőteljesebb tagállami érdekérvényesítési törekvések mellett, és eltérő európai jövőképekkel az integrációt továbbfejleszteni és mélyíteni, amellett, hogy az unió tagjainak száma néhány éven belül megkétszereződik. Márpedig Közép-Európa és Magyarország elemi érdeke, hogy az európai építkezés folyamata ne gyengüljön, hanem erősödjön, hiszen ebbe a folyamatba illeszthető be az a történelmi jelentőségű politikai, gazdasági és kulturális felzárkózás, amelyre most a régió lehetőséget kapott és amelyet – hosszú idő óta először – magunk választottunk. A másik oldalról az európai építkezés számára éppen ez az újraegyesítés és felzárkózás adná a megújulásnak azt a lehetőségét, amely új emberi erőforrásokat, új lendületet adna a megtorpanni látszó fél évszázados, eddig sikeres folyamatnak.
A hétéves keret elfogadásával egy gond elhárult. A demográfiai, versenyképességi, intézményi-jogi kihívás azonban továbbra is velünk van, és most már azt is tudjuk, hogy a kihívások kezelésére valójában nem lesz több forrásunk, mint eddig.
