Cserére érett rendszer

Elérkezett az ideje a “születési hibákkal” majd sűrű módosítgatásokkal terhes önkorimányzati rendszer reformjának. Az elaprózott rendszerben – ahol több mint 3100 helyi önkormányzat körülbelül 13 ezer költségvetési szervet működtet – óriási tartalékok rejlenek, ugyanakkor az önkormányzatok reálértékben egyre csökkenő pénzeszközökkel egyre több feladatot látnak el. A rendszerben egyszerre van jelen a pazarlás és a hiány. Az államháztartás konszolidált kiadásainak 26 százalékát kitevő összeggel gazdálkodó, több mint 500 ezer munkavállalót foglalkoztató önkormányzati szektor sok tekintetben a gazdaság versenyképességét is befolyásolja.

ÜTKÖZŐ ELVEK. Érdemes kicsit visszatekinteni a rendszer kiépülésének történetére. A forráselosztási elv, amely logikájával szembe került a korábbi kiadásorientált gazdálkodással, a rendszerváltás szülötte. Az új szisztéma lényege, hogy a helyhatóságok nem kötelesek az állami transzfereket (például a normatív támogatásokat, az átengedett állami bevételeket) központilag meghatározott célokra fordítani. A saját forrásokkal történő kiegészítés pedig azt célozza, hogy az önkormányzatok magas fokú önállósággal rendelkezzenek a feladatellátás során. Az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény – az akkori politikai konstelláció elkerülhetetlen kompromisszumot feltételezett – megkétszerezte a helyhatóságok számát, meggyengítette a középszintet (megyét), és túlságosan sok feladattal terhelte meg a helyi önkormányzatokat. A három béklyó közül az elaprózottság hatott a legkedvezőtlenebbül.

A törvény elfogadásának idején még nem volt világos, meddig és milyen mértékben kell folytatni az állami feladatellátás “fogyókúráját”, ezért a kormányok szívesen adták át kötelezettségeiket az önkormányzatoknak. Mivel nem volt ilyen irányú tapasztalat, a mindenkori kormányok sem tudhatták, hogy a gazdasági rendszerváltás által kiélezett regionális egyenlőtlenségeket leginkább a megfelelő legitimációval és gazdasági erővel rendelkező megyei vagy regionális középszint tudta volna (tudná) ellensúlyozni. Ráadásul a központi forrásszabályozás is tovább erősítette a települések közötti egyenlőtlenségeket.

A rendszer reformját most a közelgő csatlakozás is sürgeti, mivel akkor kapunk több támogatást, ha közigazgatási rendszerünket hozzáigazítjuk az Európai Unió (EU) normáihoz. A közösségi költségvetésbe történő befizetéseink ellentételezését ugyanis döntően a strukturális és a kohéziós alapokból nyerhetjük, ezek támogatási céljai pedig olyan projektekhez köthetők, amelyek megvalósításában éppen az önkormányzatok játszhatnak döntő szerepet. Az alapok működési elvei közül kiemelkedően fontos a társfinanszírozás elve, ami azt jelenti, hogy az uniós pénzekhez csak megfelelő saját forrás felmutatásával juthatunk hozzá. Ennek biztosításához azonban elengedhetetlen, hogy a jövőben erősödjön az önkormányzatok bevételi bázisa, s javuljon a hitelképességük. A globalizált világgazdaságban ugyanis lokális gazdasági egységek (települések, régiók) versenyeznek a befektetőkért. A konkurenciaharcban komoly súllyal esik a latba a helyhatóságok tőkevonzó képessége (helyiadó- és díjpolitikája, a közszolgáltatások minősége), ami feltételezi a közszolgáltatások hatékony megszervezését.

ADÓS POZÍCIÓBAN. A pazarlás és a hiánygazdálkodás megszüntetéséhez, az uniós források lehívásához, és általában a települések tőkevonzó képességének emeléséhez makro-, közép- és mikroszinten is elengedhetetlen az önkormányzati és a pénzügyi reform. A makrofeltételek továbbfejlesztése ideális esetben önálló politikai legitimációval és gazdasági alapokkal rendelkező regionális középszint létrehozását eredményezi. Egyúttal azonban azt is jelenti, hogy a döntéshozók újragondolják az önkormányzatok által ellátandó feladatokat, újraszabályozzák tőkepiaci kapcsolataikat, s ezzel együtt az adórendszert is. Az infrastruktúra fejlesztése ugyanakkor komoly pénzügyi “áldozatokat” követel a helyi testületektől. Egy, a Világbank szakértői által készített tanulmány rámutatott arra, hogy az önkormányzatok a bankrendszerrel szemben fokozatosan nettó adós pozícióba kerülnek. A hitelkeresleti többlet a GDP 2,8 százalékát teszi ki. Elkerülhetetlen tehát az önkormányzati fejlesztések, beruházások támogatási rendszerének gyökeres átalakítása, már csak azért is, mert a jelenlegi céltámogatási rendszer és a miniszteri döntéseken alapuló források felhasználása amúgy sem hatékony, indokolatlanul torzítja az önkormányzatok beruházási preferenciáit.

Ezen a ponton merül fel a kérdés, hogy az önkormányzati pénzügyi rendszer reformja önmagában is végrehajtható-e, avagy össze kell kötni azt a közigazgatási reformmal. Az ideális megoldás a komplex változtatás lenne, de e nélkül is van mód az előrelépésre. A közigazgatási reformot illetően mindenesetre megválaszolásra vár az a kérdés, hogy a megyerendszer vagy a régiók jelentsék-e az önkormányzati középszintet. Tisztázni kell azt is, hogy a jelenlegi elaprózott községi rendszer problémáit miként küszöböljék ki: kényszertársulások formájában vagy a városkörnyéki igazgatásra épülő kistérségi önkormányzati rendszer létrejöttével. Újra kell gondolni a központi kormányzat és az önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztást is, s azt, hogy mekkora súllyal rendelkezzen a középszint. A közigazgatási jellegű változtatásokon kívül a szűkebb pénzügyi területen is elképzelhetők reform értékű lépések. Ilyen lehet az adóreform, az állampénzügyi rendszer intézményi felépítésének továbbfejlesztése, valamint a fiskális politika súlypontjának áthelyezése.

KISZÁMÍTHATÓSÁG. A közigazgatási mezoszint fejlesztésében kulcskérdés a forrásszabályozási rendszer egyszerűbbé és kiszámíthatóbbá tétele. Az elmúlt 12 esztendőben ugyanis a pénzügy-politikai kényszerek, a központi kormányzatot uraló pártkoalíciók vélt, vagy valóságos érdekei miatt szétzilálódott az eredeti forrásszabályozási szisztéma. Kívánatos lenne, hogy alapvető elemei legalább egy parlamenti cikluson belül ne változzanak, s az átláthatósága is növekedjék. Biztosítani kellene, hogy a normatív állami támogatások és a személyijövedelemadó-átengedés mértéke se módosuljon egy politikai cikluson belül. További fontos feltétel az államszámviteli rendszer megreformálása, az államháztartási és a számviteli törvény által megkövetelt beszámolási rendszerek tartalmi és formai közelítése. A folyamatos ellenőrzésre nemcsak azért van szükség, mert az önkormányzati pénz is közpénz, hanem azért is, mert az uniós források elnyerésének és felhasználásának is feltétele a szektor hitelképességének javulása.

Mikroszinten is hatékonnyá kell tenni az önkormányzatok gazdálkodási rendszerét és gyakorlatát. Fontos feladat a belső irányítási, illetve a teljesítmény-ellenőrzésére alkalmas speciális kontrolling rendszerek kialakítása. Az elmúlt bő évtized ékesen bizonyítja, hogy a helyi gazdálkodás színvonala nagyban függ az irányítás és vezetés minőségétől. A helyi államháztartási reform révén érhető el az erőforrások jobb hasznosulása, s az egyes önkormányzatok tőkeabszorpciós képességének javulása is, ami pozitívan hatna az egész magyar gazdaságra.

ÁTLÁTHATÓ FOLYAMATOK. A reformra több forgatókönyv is elképzelhető (lásd külön), ám akármelyik valósul is meg, mezoszinten elengedhetetlen az államháztartási gazdálkodás egészét érintő államszámviteli reform. Ez láthatóvá tenné, milyen vagyoni folyamatok zajlanak rejtetten a közszektorban. További feladat az ellenőrző intézmények létrehozása, a külső auditálás működtetése, aminek az Állami Számvevőszék, a kormány és a magán könyvvizsgálók együttműködésén kell alapulnia.

Mikroszinten elsősorban a gazdálkodási kultúrán kell változtatni, ennek egyik alapvető feltétel a megfelelő szakértelem. A közszektorbeli gazdálkodás ugyanúgy külön szakma, mint a vállalati vagy banki közgazdasági munka. A tervezéshez értő – döntően makro szemléletű – köztisztviselők mellett szükség van a gazdálkodás operatív szervezését magas szinten végző, az üzleti szektorral szakmailag szót értő vezetőkre. A korszerű irányításhoz elengedhetetlen a kontrolling, valamint a szervezet működésével kapcsolatos célokat, eljárásokat, belső szabályokat magában foglaló belső irányítási rendszer kiépítése. Csak a felsorolt elvárásoknak megfelelő működtetés hozhatná meg azt az eredményt, hogy az önkormányzatok a jelenleginél kisebb mértékben legyenek kitéve a hozzá nem értő, a felelőtlen, netán korrupt gazdálkodásból adódó veszteségeknek.