Kormányprogramjában nagyobb szabású adóreformot irányoz elő 2000-re az Orbán-kabinet, de azt is kimondja, hogy ennek során nem új adónemek bevezetése a cél, hanem az előírások és kivételek szövevényének egyszerűsítése, ami lehetőséget nyújt az adóterhek további csökkentésére. A program körülbelül 30 helyen szól az adózásról, ezek közt elvi kérdések és technikai elgondolások egyaránt találhatók.
Az elmúlt bő fél évben a figyelem az 1999. évi intézkedésekre irányult, amelyek egy része kétségtelenül a programban foglalt stratégiát is szolgálta, például a gyermekneveléshez adott szja-adójóváírás visszaállítása, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) megerősítése, megbízása a tb-járulék beszedésével. Az egyszerűsítés és az általános adóteher-mérséklés viszont későbbre maradt. A következőkben a reform értelmezésével, egyes alternatíváival foglalkozom, de korlátozott ismereteim miatt természetesen nem a teljesség vagy a kész megoldás igényével.
Egy reform kitűzésekor a konkrét lépések és eszközök kijelölése előtt szükség van operacionalizálható célok, feladatok megkomponálására és a jelen rendszer célirányos értékelésére. De ezt megelőzően – egyesek számára talán körülményeskedésnek tűnően – a “reform” és a “2000” kifejezés jelentésére is érdemes kitérni.
A Nobel-díjas Jan Tinbergen, a gazdaságpolitika elméletének egyik atyja szerint a reform a mennyiségi változásokon túlmenő változás az alapokban: paradigmákban, instituciókban. Az 1988. évi adóreform ezért méltán viseli a reform megjelölést. Az azóta született lépések – a helyi adók bevezetésén kívül – inkább egy-egy szűkebb terület (például adónem) vonatkozásában reformjellegűek, a rendszer egésze szempontjából aligha. Persze a politika reformrangra emelhet kisebb újításokat, felforgatásokat is, és ez nem is kifogásolható, ha a polgárok szélesebb körénél érzékelhető mértékű lépésről van szó. A kifejezést tehát nem kell fetisizálni, de mindenképpen szélesebb körű, részben új megközelítést (értékválasztást, működtetést) jelentő összehangolt, egységes irányultságú lépés érdemelheti ki a reform nevet.
Nem evidens a “2000” megjelölés sem. Értelmezhető úgy, hogy a reform csak az, ami 2000. január elsején életbe lép. De beleérthető olyan törvényi rendelkezés is, amely későbbi, de megszabott időpontban lép hatályba (például 2001. január elsején), és talán néhány olyan jól meghatározott és határidőzött stratégiai döntés is, amely nem kerülhetett még be az adótörvényekbe, de amelyek konkrét lépést, időpontot és elkötelezettséget tartalmaznak.
Az adózást alakító tényezők
Természetes törekvés, hogy az adórendszer legyen “jó”. A jó adózás elveit már Adam Smith lefektette: ezek az arányosság, a meghatározottság, a kényelmesség és az olcsóság. A modern kor az adóterhek eszkalálódása és az állami intervenciók (aktivizmus) nyomán ezt azzal egészítette ki, hogy az adók lehetőleg ne torzítsák az optimális gazdasági döntéseket. De az is általánosan elfogadott nézet, hogy az elvek nem adnak receptet egy jó adórendszerhez, inkább arról szólnak, hogy mit kerüljünk el.
A XX. században kifejlett társadalmi adótan és közgazdasági ismeretek nyomán az adórendszerek (jó esetben) három szempont kompromisszumaira épülnek: társadalompolitikai törekvések, közgazdasági megfontolások, végrehajthatóság.
A félreértések megelőzésére megemlítendő még, hogy a teljes adóteher (összes adó/GDP) mértéke nem autonóm adópolitikai, hanem költségvetési szerepvállalási (kiadási) kérdés, amelynek meghatározásában az adóhatás jó esetben is csak egy tényező. A kormányprogram fokozatos, tehát nem azonnali, látványos tehercsökkenést irányoz elő, és ez szerepel a formálódó gazdaságstratégiában is.
Társadalmi és közgazdasági szempontok
Az adózás társadalompolitikai eszközként való használata (néhány ezzel kapcsolatos kiemelt kérdésről lásd külön anyagunkat) már általános, elsősorban a piaci jövedelemelosztás módosítását, a jövedelemkülönbségek tompítását célozza meg. De gyakori a tisztán “társadalmi építő” intervenció is. Az első kérdés, hogy az adópolitikát milyen intenzitással kívánja a kormányzat a társadalom formálására felhasználni. A történelmi és nemzetközi tapasztalatok szerint a kevésbé fejlett országokban nagy a kísértés a hiperaktivizmusra, és ebben az adó szerepének túlértékelésére. Az eredmény a vélt hatások túlbecslése, az adórendszer túlbonyolítása és a nem kívánt mellékhatások erősödése. Emellett – mint a pénzügyi politika más területén – itt is látványosabb hatással jár a korlátozó politika, mint az építkezés. Az utóbbira egyébként a pénzügytani szakirodalom szerint általában célirányosabb a támogatások (transzferek) alkalmazása, mert az átláthatóbb, ellenőrizhetőbb, rugalmasabb. Az egyoldalúan és túlzottan az adókedvezményre építő rendszer emellett – mint arra már Heller Farkas is rámutatott – a kollektivista társadalomfelfogás felé hajlik, amely szerint minden a magasabb rendű államé – s azután az annyit hagy vissza az egyénnek, amennyit jónak lát.
Az adók, különösen ha magasak, hatással vannak a polgárokra és a gazdaságra. Csökkentik a rendelkezésre álló jövedelmet és befolyásolják a gazdasági döntéseket. Kivételes esettől eltekintve (fejadó, ökoadó) elméletileg igazolható módon úgy változtatják meg az erőforrások allokációját, hogy a szándékolt pozitív hatás mellett, mintegy annak áraként, csökkentik az összhasznosságot.
A modern korban ennek ellenére gazdaságösztönzési célra is fel kívánják használni az adópolitikát. A kép azonban egyáltalán nem idilli (lásd az Adópolitika és gazdaságösztönzés – kritikus pontok című anyagot). Mindenesetre érdemes hangsúlyozni: az elméleti felismerések nem söpörhetők félre, de igen gondosan kell felhasználásukkal bánni, jelentőségüket értékelni. A korábbinál többet kell foglalkozni a javaslatok értékelésekor a másodlagos hatásokkal és az intézkedések kölcsönhatásával. Egy példa: az szja elvileg a megtakarítás ösztönzésére alkalmazza az adóhitelt. Ez persze bonyolítja a rendszert, költséggel jár és így tovább. Egyidejűleg 1999-ben még bonyolultabb módon olyan intézkedéseket vezetnek be, amelyek éppen azt igyekeznek megakadályozni, hogy az ösztönzés nemzetgazdasági méretben hasson. Végül is hiszünk-e a megtakarítást növelő hatásban? Ha igen, akkor minek a bonyolult korlátozás? Amennyiben viszont nem, akkor minek az egész konstrukció?
A gazdaságelmélet és az adórendszer kapcsolatának kifejtése egész könyvet igényelne. Célom azonban csak figyelemfelhívás néhány feladatra, mint például tartalmas, nyilvános adóstatisztika létrehozása; incidencia és hatásvizsgálatok számítása (kutatási megbízások); az adóreform-munkálatokkal párhuzamosan szimpoziumok szervezése “közgazdasági tételek gyakorlati jelentőségéről, hatásáról szóló értékelések lehető harmonizálására (néhány potenciális vitapontról lásd a Néhány kérdés című írást a 32. oldalon).
Végrehajthatóság
A végrehajthatóság körébe sorolom mindazokat a szempontokat, amelyeket az elvi megfontolásokon túlmenően, vagy akár azok sérelmére kell érvényesíteni ahhoz, hogy a tényleges adózás a szándékolt arányosság, átláthatóság, stabilitás, olcsóság és hasonlók szerint működjön.
Igen súlyos szempontokról van szó, mert az egyszerűség és méltányosság vagy az adaptivitás és a stabilitás egymásnak feszülő követelmények. Tapasztalatom szerint az adópolitika hajlamos arra, hogy a nagy elvek oltárán feláldozza vagy legalábbis háttérbe szorítsa e szempontokat. Az adózókra rótt teljesítési költségeket például ismeretem szerint fel sem mérik. A rendelkezések terjedelme egyre bővül. A német adójog körülbelül 11 ezer oldal és több mint 60 adófajtát szabályoz. Amerikában az adózás teljes költsége a GDP 3-4 százaléka (annyi, mint a K+F!). Nálunk nincs felmérés, de az például látható, hogy az szja törvény terjedelme 10 év alatt megháromszorozódott. Rosszmájúak szerint a bonyolult adórendelet haszna, hogy több tízezer jól fizetett munkahelyet teremt.
Érthető tehát a panasz, amely az adó összegén túlmenően a vele járó költséget, energiát sokallja. De valójában arról sincs rendszerezett, igazolt ismeretünk, hogy melyek azok az elemek, amelyek igazán terhesek a vállalkozások adminisztrációja számára és talán enyhíthetők. Ez azonban nem csak adótechnika kérdése, hanem az adózással elérni kívánt célok csökkenthetőségén múlik. Érdekes lenne ez utóbbiról faggatni az adózókat és az adóhivatalt. Tudnak-e például javaslatot tenni a joganyag terjedelmének és a bevallások, befizetések darabszámának 25 százalékos csökkentésére (persze nem trükkös látszatmegoldással)? És meg lehet-e nevezni, hogy mit kell feláldozni ezért? Jó lenne.
A témához jól illenek Lewis Mumford szavai: “nagyon optimista vagyok a lehetőségeket illetően, de pesszimistán ítélem meg a valószínűségeket”.
(A szerző a pénzügyminiszter tanácsadó testületének tagja)
