Némi meglepetést keltett, amikor alig néhány nappal a Fidesz-MPP számára diadalmas második választási forduló után, Orbán Viktor miniszterelnök-jelölt bejelentette: fel kívánják számolni a tb-önkormányzatokat. Indoklása szerint a korrupciós ügyek tekintélyes része kötődik e testületekhez, illetve az alapokhoz és a megkötött vagyonkezelési szerződésekhez. A bejelentés amúgy logikusan következett a Fidesz öt évvel ezelőtti álláspontjából, hiszen a párt már eredetileg sem értett egyet az önkormányzatok életre hívásával. A felszámolásukra irányuló terveket Orbán szerint egy májusban született AB-határozat is alátámasztja. Ebben a taláros testület a jelenlegi önkormányzatok személyi összetételének kialakítását törvénysértőnek minősítette, mondván: az elsőként 1993-ban felállt grémiumok mandátumának lejárta után nem választással, hanem – az üzemi tanácsi voksolás eredményei alapján – delegálással töltötték fel a testületeket. Orbán ezek alapján alighanem úgy érezte: a kabinet szabad kezet kapott az úgymond törvénysértő állapot megszüntetésére. A teendők immár elolvashatók a vadonatúj kormányprogramban is.
Első lépésként kormánybiztos kerülne az alapok élére, várhatóan Selmeczi Gabriella személyében. A Fidesz képviselője érdeklődésünkre – hivatalos felkérés hiányában – nem kívánta kommentálni a hírt. A kinevezésre nyilván az új kormány megalakulását követően kerül majd sor. A Figyelő úgy tudja: a két tb-önkormányzatot idővel teljesen felszámolják, és módosítják mindazokat a törvényeket is, amelyekben ezekre a testületekre utalás található. Ez egyébként közel félszáz jogszabály és rendelet „átfésülését” jelenti. Varga Mihály, a Fidesz alelnöke egy gazdaságpolitikai fórumon azt is valószínűsítette, hogy államosítják a tb-alapok vagyonát. (A fiatal demokraták egyiránt módosítanák az év elején hatályba lépett vegyes nyugdíjrendszer néhány elemét is, miután aggasztónak találják, hogy eddig közel 50 milliárd forint áramlott át az üzleti biztosítókhoz.) Az Egészségbiztosítási Önkormányzat tiltakozik a leendő kormány elképzelései ellen, szerintük ugyanis a tb-testületek kormányzati felügyelet alá rendelésével súlyosan sérülnének a járulékfizetők érdekei.
A fenti terveket megkoronázza az a korábban már többek által felvázolt elképzelés, miszerint a járulékokat adójellegűvé alakítanák. A koncepció a leghatározottabban – a jó ideig a pénzügyi tárca várományosának tartott – Urbán László egyik nyilatkozatában nyert megfogalmazást. Ezek szerint a tb-járulékokkal bruttósítani kellene a béreket, s azután e bérből vonnák az egészségügyi adót. Ezek után természetesen nem lenne szükség külön járulékbehajtó apparátusra, viszont valószínűleg tovább kellene fejleszteni az adóhivatalt.
A hatalomra lépők nyilatkozatai és a heves reakciók láttán talán érdemes megvizsgálni, milyen esélyek kínálkoznak a tb átalakítására, milyen jogi és gazdasági érvek hozhatók fel, s miféle legális utak maradnak e téren a kormányzat számára.
Elsőként is hangsúlyozni kell: az AB nem nevezte törvénytelennek a tb-önkormányzatok létét, hiszen visszautasította azt az indítványt, amely a vitatott törvény egészét nyilvánította volna alkotmányellenesnek. A bírák először azt igyekeztek megvizsgálni, hogy az önkormányzatok gyakorolnak-e közhatalmat, s amennyiben igen, úgy rendelkeznek-e ehhez az alkotmány által is megkövetelt demokratikus legitimációval. A mérlegelést nehezíti, hogy semmiféle jogszabály nem határozza meg a közhatalmat gyakorló köztestület feladatát. Annyit mindenesetre sikerült tisztázni, hogy a tb-önkormányzatok hatalmi jogosítványokat is gyakorolnak. Az AB másik fontos megállapítása szerint az alkotmány egyáltalán nem rendelkezik ezen testületekről, ennek megfelelően az államnak nincs alkotmányos kötelezettsége a létrehozásukra. Ezek alapján az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy meghatározza a tb irányítási, igazgatási rendszerét. Ez a szabadság azonban nem korlátlan, hiszen nem sértheti az alkotmány rendelkezéseit. Igaz, az alaptörvény elveiből még korántsem következik, hogy az önkormányzatokat – legyenek azok akár közhatalmat gyakorló testületek – feltétlenül közvetlen választással kell létrehozni. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, illetve személyek gyakorolják a közhatalmat.
Ez a tb-testületek esetében nincs így. Már a tb-igazgatásról szóló törvény is a biztosítási ellátásokra jogosultak és a járulékfizető munkáltatók képviselőiből alakult testületnek nevezi az önkormányzatokat. Ehhez képest ugyanez a jogszabály – a négy-négy nyugdíjas képviselőn kívül – az összes ellátásra jogosult képviseletére a szakszervezetek delegáltjait jelölte ki. A törvény beható analízise után az AB még abban sem találna semmi kivetendőt, ha az önkormányzati választójogosultak körét leszűkítenék a járulékfizetőkre; ha viszont közülük zárnak ki egyeseket a választók csoportjából, úgy máris oda a legitimitás. Emellett az is nélkülözhetetlen, hogy a testületeket lehetőleg olyan alkalommal válasszák meg, amikor az összetételük meghatározása a tét, s nem valami egészen más.
Az AB szerint az üzemi tanácsi voksolásra való hivatkozás két körülmény miatt sem tekinthető választás általi legitimálásnak. Egyrészt ez már igen régen volt (1995-ben, azaz két évvel az ominózus delegálásos tisztújítás előtt), másrészt ezen egészen másféle képviseletre jogosították fel a képviselőket. A delegálás elve ellen nincs semmi kifogása a bíráknak, csupán annyi a kívánságuk, hogy a delegáló szervezeteknek – lehetőség szerint – legyen tagja az önkormányzati alanyok túlnyomó többsége. Megértően viszonyulnak ahhoz is, hogy a törvény éppen a szakszervezetekre és a munkáltatói érdekcsoportokra bízta a biztosítottak képviseletét, hiszen mindez történetileg alakult ki (értsd: így volt ez a húszas-harmincas években is). Ám pusztán a történeti érv nem elégséges. Ha ezen szervezetek nem tudják tagjaik, illetve támogatóik között a járulékfizetők többségét, úgy nem lehet a tb-önkormányzatok irányítását rájuk bízni. Márpedig e tekintetben még Kökény Mihály népjóléti miniszter sem tudta megnyugtatni a taláros testületet; válaszából mindössze annyi derült ki, hogy a szakszervezetek a foglalkoztatottak mintegy 54 százalékát fogják át, ám támogatottságuk ennél „valószínűleg” nagyobb. Éppen ezért, miközben az AB önmagában nem találta alkotmánysértőnek a delegálási elvet, addig – a dolgozók alacsony szervezettségi szintje mellett – annak jelenlegi módját annál inkább. A „valószínű támogatottság” miniszteri fogalmát pedig a legitimáció szempontjából értékelhetetlennek minősítették.
Az AB nem talált kivetnivalót abban, hogy a munkaadói szervezetek a tagjaik által befizetett járulék arányában küldjenek képviselőket, ám mivel a törvény nem állapítja meg, hogy a helyek elosztása mely periódusban fizetett tb-járulék alapján történjék, a bíróság ezt a kitételt is hatályon kívül helyezte. Önkényesnek ítélték, hogy a nyugdíjasok jelöltjeit éppen a két megnevezett egyesület küldje, s kifogás érte azt is, hogy a törvény nem rendelkezett a helyi önkormányzatok delegálási szabályairól, ha azok képtelenek volnának megegyezni. S mivel mindezek miatt e testületek 2000. január elseje előtt bekövetkező feloszlatása esetén sem biztosított, hogy az újraválasztás alkotmányos keretek között történjék, az AB az erre vonatkozó törvényi előírást szintén hatályon kívül helyezte.
A fenti döntésekkel a bíróság kinyilvánította, hogy a most működő tb-testületek nem rendelkeznek demokratikus legitimációval, ez azonban nem jelenti azt, hogy a mandátumuk automatikusan megszűnne. Az AB határozatában világosan kifejtette: működésük biztosítja a szociális ellátáshoz való alkotmányos alapjog megvalósulásának tekintélyes részét, azonnali megszűnésük pedig veszélyeztetné e jog gyakorlását. A bíróság egyébként a legitimitás elbírálásakor nem volt a lehető legszigorúbb, tekintve, hogy az önkormányzatok jogköre immár erősen korlátozott, s azok amúgy is már csak másfél évig állnak fenn. Addig a kormány és az Országgyűlés haladékot kapott arra, hogy alkotmányos delegálási szabályokat alakítson ki. A határozatból annyi mindenesetre kikövetkeztethető, hogy aligha sértené az alkotmányt, ha a következő testület tagjait mondjuk a parlament választaná vagy delegálná. Elvégre a törvényhozási képviselők választásában teljeskörűen részt vehetnek a járulékfizetők és az ellátásra jogosultak. Más ügy, ha az Országgyűlés törvényt fogad el a tb-önkormányzat intézményének megszüntetéséről, ám az valószínűleg csak 2000 januárja után léphetne hatályba, s kérdéses, milyen irányítási formát hozna létre.
Talán éppen e lehetőségek számbavételével döntöttek úgy a fideszes politikusok, hogy ideiglenesen kormánybiztost küldenek a tb-hez. Feladata nyilván az alapok, s főként az Egészségbiztosítási Önkormányzat gazdálkodásának szigorú felügyelete, s a további vagyonvesztés megakadályozása lehet. Hogy munkája lesz bőven, azt az ÁSZ azon jelentése is tanúsítja, amelyben az említett önkormányzat tavalyi „vagyongazdálkodását” vizsgálta. Ami eleve rázós ügy, hiszen erre nem készült külön jogi szabályozás, s ennek híján rendezetlen a döntéshozók és az előkészítők felelőssége is. A tb-önkormányzati törvény mindenesetre a közgyűlések kezébe adta a vagyon feletti rendelkezés jogát, s a testület élt is ezzel, holott – az ÁSZ megállapítása szerint – a feladat nagysága sokszor meghaladta erejét. Nehezítő körülmény, hogy a tb-költségvetési törvények rendre előírják az állandóan deficittel küzdő Egészségbiztosítási Alap feltöltését, a birtokolt vagyonelemek egy részének értékesítése révén. A következmény persze vagyonfelélés és portfolioromlás. Az utóbbihoz hathatósan hozzájárult a sajátos gazdálkodási stratégia is. Mármint a tavaly nyár elejéig működött első egészségbiztosítási testületé; hiszen a számvevők nem győzik hangsúlyozni, hogy a feltárt súlyos gazdálkodási hiányosságok jórészt a korábbi önkormányzat nyakába varrhatók, míg az újabb csapat fokozottabban ügyelt a szabályok betartására.
Valahogy így állnak tehát a tb-önkormányzatok ügyei. Legitimációjuk kérdéses, ám ezt még az alkotmánybírák sem tartják elégségesnek a testületek szétzavarásához. Lehet sorolni a zavaros és kétes vagyonügyleteket (lásd külön), ám ezekről a számvevők rendre megállapították, hogy az előző, egy éve feloszlott testülethez, illetve vezetőséghez kapcsolódnak (már ha eltekintünk az egyes személyekben megtestesülő folyamatosságtól). Amellett, mint a kínos tapasztalatok mutatják, ilyen gazdálkodási „balfogások” más állami tulajdonú vagy irányítású szervezeteknél is előfordulnak. S ha – kormánybiztossal vagy anélkül – meg is állítható a fenti típusú tranzakciókhoz köthető vagyonvesztés, még mindig kérdéses, miként lehet finanszírozhatóvá tenni a honi egészségügyet, s eltüntetni az évről évre ismétlődő deficitet. Az új kormányt az egészségügyi reform megvalósításában akadályozhatják a tb-önkormányzatok, s talán éppen emiatt kell majd menniük.
