Decemberi ülésén, Luxemburgban dönt majd az EU-tagállamok kormányfőiből álló tanács abban a politikai-stratégiai kérdésben, hogy mely országokkal kezdi meg a – Málta visszalépésével futballcsapatnyira olvadt – jelentkezők köréből a tagfelvételi tárgyalásokat. Ezek sikeres lezárása az eddigi tapasztalatok szerint másfél évtől hét évig terjedhet – előbbire Finnországnál, utóbbira Spanyolországnál akadt példa. Törökország, Svájc és Norvégia esete azonban arra is felhívja a figyelmet, hogy kül- és belpolitikai okokból egyaránt meghiúsulhat egy – korábban már-már eldöntöttnek vélt – csatlakozási törekvés.
A tárgyalások lezárását követően a jelenlegi 15 tagállam törvényhozásának külön-külön is jóvá kell hagynia az egyezményt, mielőtt egy jelölt teljes jogú taggá válhat. Ez utóbbi – különösen a görög, a portugál és az olasz politika napirendjét és nagy fokú bizonytalanságát ismerve – sem gyorsnak, sem automatikusnak nem ígérkezik. Ez a legfőbb oka – és nem annyira az egyes tagjelöltek érettsége, felkészültsége -, hogy a német kancellár és a francia elnök által többször megemlített ezredfordulós időpont helyett manapság 2002-2003-ra teszik inkább a csatlakozást.
A folyamat mikéntjéről egyelőre meglehetősen kevés tudható. Csak sejthető még, hogy a keleti kibővülés – a délitől eltérően – nem jár majd együtt új kohéziós, strukturális és regionális alapok kialakításával, sőt a régieket sem fogják a korábbiaknál bőkezűbben föltölteni. Az európai pénzügyi unió által kézzelfoghatóvá tett államháztartási alkalmazkodási és kiigazítási igény miatt valószínű, hogy a jelenlegi tagállamok nem változtatják meg azt az 1992-ben Edinburghban kialakított megegyezést, miszerint GDP-jüknek legfeljebb 1,27 százalékát helyezik a közös alapokba. A közös agrárpolitika viszont – a déli kibővüléstől eltérően – nem maradhat változatlan. Erre egyebek mellett az új világkereskedelmi forduló sem ad lehetőséget. Ez pedig azt jelenti, hogy – az egy főre jutó hivatalos pénzátutalásokat tekintve sikermércének – az új tagok számára a tagság kevésbé lesz előnyös, s az unió vonzereje csökken. A magyar tárgyalási stratégia eszerint akkor képviseli jól a nemzeti érdeket, ha mérsékli az elkerülhetetlen károkat, s különféle úton-módon mégis csak azt próbálja meg elérni, hogy a transzferek összege ne csökkenjen. Hiszen ki ne tudná sorolni, hogy a közoktatástól a rendőrségi fogdákig mi mindenre lehetne költeni a külföldi polgárok megtakarította összegekből.
E már-már axiómának tekinthető megközelítés újragondolását segítheti a keletnémet példa végiggondolása. A Honecker-rezsim összeomlására 1989 novemberében került sor; nyolc hónapra rá már létrejöhetett a gazdasági és pénzügyi unió, s újabb hat hónap múltán a néhai NDK már az európai integrációs szervezetben tudhatta magát. Érdemes emlékeztetni, hogy ezzel a fénysebességű csatlakozással nem holmi távoli, gyéren lakott kis sziget, hanem egy 17 milliós, középnagy ország került be a közösségbe – mintha Magyarország, Szlovénia, Észtország, Ciprus, Málta és Szlovákia egyszerre nyert volna fölvételt. Ez fontos, mert jól mutatja, mily viszonylagos érvényű az unió korlátozott befogadóképességéről gyakran hangoztatott érv.
Kelet-Németország esetében két – a mai elemzők többsége szerint ideális – feltétel érvényesült a belépésnél. Egyrészt a közösségi vívmányokat maradéktalanul vették át, hisz a nyugatnémet intézményi és jogrendet, az ebbe épült integrációs elemekkel együtt, haladéktalanul bevezették. Ehhez a nyelvi és kulturális közösség, valamint az adott intézményeket működtetni tudó nyugati szakemberállomány is adott volt. Másrészről, az intézményi átállást bőséges transzferek segítették. A keleti tartományok mind az unió leginkább támogatásra szoruló célzónájába kerültek: az egy főre jutó jövedelemtől függetlenül ugyanúgy kaphatnak a közös pénzekből, mint a valóban szegény Andalúzia, Szardínia vagy Közép-Görögország lakosai. Mindezt a legerősebb uniós gazdaság, a nyugatnémet által megtermelt GDP 5 százalékára rúgó évi segélyek is kiegészítették. E transzferek mellett és miatt 1991-92-ben például a keletnémet tartományokban a beruházások meghaladták az ott megtermelt hozzáadott értéket. Ekkoriban jelentek meg – részben a hazai szaksajtóban is – az új gazdasági csodáról szóló, azt előrejelző német elemzések.
A csoda azonban elmaradt. Dacára annak, hogy a keletnémeteket nem várakoztatták az unió várószobájában, s nagyvonalúbbak voltak velük, mint bármely más tagtárssal. Idén – s ez várhatólag jövőre is így lesz – a keleti tartományok növekedése a 2-2,5 százalékos (azaz nyugat-európai) ütemre áll be, holott a termelékenységi szint a különféle fölmérések szerint a nyugatinak legföljebb 40-45 százaléka. A munkanélküliségi ráta 17 százalék fölött stabilizálódott.
A transzfermaximálás sikere mellett kialakuló fejlődés tehát legalábbis kétértelműnek nevezhető. E minősítést nem pusztán az igen magas állástalansági ráta indokolja, hanem az is, hogy a német gazdaságpolitikusok közmegegyezése szerint a következő tíz évben nem várható el, hogy a keletnémet tartományok önjáró fejlődése beinduljon. Érdekes módon ezt még a transzferek és a forrásukat megteremtő adók fő ellenfelének számító német szabaddemokrata politikusok is így látják. A szövetségi törvényhozás a nyáron hagyta jóvá a keleti tartományok finanszírozásáról szóló külön törvényt, ami az 1998. és 2002. közti időszakra továbbra is legalább nettó 130 (bruttó 180) milliárd márka átutalásával számol. Ez azt jelenti, hogy hasonló nagyságrendű összeget összesen 12 éven át pumpálnak majd egy olyan területbe, amely a tervidőszak végére a döntéshozók szerint sem lesz képes saját lábára állni. Valószínűleg nem indokolatlan tehát a bajor és a baden-württembergi tartományi vezetőktől hallható kérdés: nem futott-e tévútra valami? Hiszen a 12 millió menekülttel terhelt, szétbombázott Nyugat-Németországot Ludwig Erhard az ötvenes évek közepére már meglehetősen konszolidált állapotban tudhatta.
A német újraegyesülés ellentmondásos mérlege az ottani elemzők közt is az egyik legvitatottabb kérdésnek számít. A jelen elemzés szempontjából hasznos lehet néhány, a legtöbb megfigyelő által elfogadott felismerést fölidézni.
Míg a háború utáni újjáépítés Nyugat-Németországban – főleg a valutareformot követően – a magánvállalkozások kibontakoztatására és az egyéni kezdeményezésre épült (ami alól néhány erősen szabályozott ágazat, mint például a szénbányászat, az energetika és az agrárgazdaság jelentett csak kivételt), addig a néhai NDK-ban ez pont fordítva történt. Nemcsak a piacgazdaságot vezették be tervszerű rendben, szigorúan meghatározott határidőkkel és tervmutatószámokkal (például a magánosítandó vállalatok részarányát, az ügylet határidejét és a vagyonügynökség fölszámolásának időpontját tekintve), hanem a gazdaságfejlődés egészére az államilag vezérelt jelleg volt a meghatározó.
A valutaunió 1990. július elsejei bevezetését nem a keletnémet gazdasági és pénzügyi rendszer fejlődése, az ország versenyképessége, hanem az újraegyesítés belátható közelségbe kerülése diktálta. És valóban: 1990 októberében Moszkvában csendes puccs történt; Gorbacsov rendre megszabadult reformer társaitól és egyre inkább a pártapparátus és a tábornoki kar foglyává vált. Amíg nyáron még “eladhatta” az NDK-t, novemberben erre már nem lett volna módja. Német szempontból ez a gyorsaságot minden másnál fontosabbá tette. Belpolitikai megfontolások mellett ez indokolta, hogy a – közgazdászok és politológusok szerint ekkor már nagyszabású reformokra szoruló – nyugatnémet berendezkedést etalonnak tekintették, hisz az ebbe történő belépés egyetlen (népszavazási, választási) döntés után visszafordíthatatlanná vált. Az 1991. augusztusi moszkvai puccs, a januári vilniusi és rigai mészárlások árnyékában ezt a lépést utólag is nehezen lehetne vitatni.
Ugyancsak a politika határozataként született meg a keleti és a nyugati márka közti 1:1-es átváltási árfolyam. 1989 őszén a lipcsei tüntetők nem a “szabadság, egyenlőség, testvériség” jelszavával vonultak az utcára, hanem azzal, hogy “ha a márka nem jön hozzánk, hát mi megyünk majd hozzá”. A mindent egy lapra föltevő Kohl nem hallgathatott a jegybankelnökre, aki félénken jelezte: a keleti márka legföljebb harmadát (egyesek szerint negyedét) éri a nyugatinak, s ez az árfolyam kiüti a keletnémet ipart, s versenyképtelenné teszi a keletnémet munkaerőt. Így a rövid távú győzelem – történelmi értéke ellenére – a hosszú távú gazdasági bajok közvetlen forrásává vált. Hiszen a tőzsgyökös keleti gazdasági szereplők – kis- és nagyvállalatok egyaránt – nagyjából képtelenné váltak az önálló fejlődésre. Ezt csak súlyosbította, hogy a tőkeértékeket és – az önkényes árrendszer miatt értelmetlen – öröklött adósságállományt is 1:1 arányban váltották márkára.
Ebben a helyzetben szinte elkerülhetetlenné vált az államvezérelte fejlesztéspolitika. Az állam vagy maga fejlesztett – épített, teremtett állásokat -, vagy nagyvonalú kedvezményekkel és támogatásokkal (például a magánosított cégek környezeti terheinek átvállalásával) gerjesztette a növekedést. S míg az uniós államok az 1992-es recesszió felé haladtak, Németországban klasszikus keresletteremtő, azaz keynesi ihletésű fellendülés bontakozott ki. Hiába emlegették már ekkortájt kritikus elemzők, hogy önálló vállalkozói osztály, középvállalati szektor és szabad gazdálkodói öntevékenység híján ez nem tarthat sokáig, a pozitív GDP-adat és a javuló életszínvonal elfedte a szerkezeti gyengeségeket.
Kohlnak azonban nem pusztán Gorbacsovval kellett elfogadtatnia az újraegyesülést, hanem a legalább annyira felborzolt kedélyű Mitteranddal és Thatcherrel is. E kiegyensúlyozó politika eredménye az 1991-es maastrichti szerződés megszületése, ami – a közösen vallott gazdasági és politikai elvek alapján – Németország és Franciaország örökös egybekötését célozta. Ezek az elvek államháztartási fegyelmet, kemény márkát (és kemény frankot) követeltek, egyszóval az egyesítési politika kiigazítását. Ahogy – az adófizetői többség érdekét is követve – sor került a szövetségi költségvetés kiadásainak és adósságátvállalásainak fokozatos mérséklésére, egyre szembetűnőbbé vált a hosszú éveken át folytatott művi beavatkozás kiváltotta torzulás. Az államvezérelte gazdaságpolitika vastüdejére kapcsolódva a néhai NDK-ban sem jöhetett létre az önálló lélegzésre képes szerv. Ennek a gyakorlatnak kirívó példája a harmadik éve 25 százalékos deficittel gazdálkodó Berlin városa, ahol – nagykoalíció lévén – a döntéshozók kivétel nélkül arra játszanak, hogy a szövetségi kormány kénytelen lesz adósságaikat átvállalni, bármi okból keletkeztek is azok. A kormány átköltözése, valamint egyes nagyvállalatok székhelyének áttétele miatt építési lázban élő városban a munkanélküliségi ráta a keletnémet átlagot jelentő 17 százalékra állt be, a nyugati részben pedig ennél is nagyobb, mert az állami állások elvesztését nem pótolja semmi. Ez a példa jól szemlélteti, hogy a piacgazdaság spontán rendjének működését mily kevéssé helyettesítheti az állami támogatás. Mi több, jól látható, hogy a kezdetben – részben szociális okokból – elhalasztott alkalmazkodás költsége és fájdalma az idő múlásával nő, s részint épp ezért nincs is rá hajlandóság.
A keletnémet telephelyek versenyhátrányát már jól jelezte az a tény is, hogy a külföldi befektetők – még a világszerte kísérletező amerikai és távol-keleti működőtőke beruházói is – rendre távol maradtak az egykori KGST legfejlettebb ipari és gazdasági közegének tekintett térségtől (ez alól Szászország részben kivétel). Amikor pedig már az Audi és a Volkswagen is inkább Magyarországon és Spanyolországban fejleszt, mintsem a központi politikai és pénzügyi támogatást élvező keleti tartományokban, akkor ez a hátrány még világosabban rajzolódik ki.
Mi magyarázza akkor, hogy – a kulturális, emberi és infrastrukturális előnyök ellenére – a nagypapa üzemének visszavásárlásán és a másutt kisprivatizációnak nevezett alapításokon túl csak az állami fejlesztések élnek, a magántőke pedig igen tartózkodó? A válasznak valószínűleg csak az egyik oldala az, hogy az unióval átvett szociális vívmányok alacsony termelékenységgel társulva lerontják a telephely versenyképességét. Legalább ilyen fontos az is, hogy a keletnémet területeken befektetők és vállalkozók körében tömegessé vált a járadékvadász mentalitás. Kockáztatni csak akkor hajlandóak, ha valaki állja a kockázatot; újítani a termelékenységhez képest magas bérszinten és az elbocsátást lehetetlenné tevő előírások mellett nem érdemes. Helyszíni tapasztalatok szerint figyelemre méltó, hogy nyolc évvel a fordulat után a néhai NDK még mindig mily kevéssé internacionalizált, mily kevéssé hatja át a nyugat-európai települések többségét színező multikulturalizmus. A fejlesztéseket a máig lezáratlan – természetbeni – kárpótlási ügyek is akadályozzák. A nyugatnémet társadalmat jellemző területi mobilitás sem terjedt el, s ha van, akkor is elég egyoldalú (a nyugati vezetők átáramlására szorítkozik). A szigorú környezetvédelmi szabályok megkövetelése pedig – az esetenkénti megalkuvó alkalmazás ellenére – visszaveti az új alapításokat.
Miközben a keletnémet fejlődés ellentmondásait még sokan és sokat fogjuk elemezni, a fentiekből megrajzolható az összehasonlító gazdaságtanban modelljellemzőnek nevezett tényezők némelyike. A keletnémet esetben rendszerváltozásra és alkalmazkodásra az életszínvonal visszaesése nélkül, sőt annak szakadatlan növekedésével egyidejűleg került sor. Ez – és a politikai kontextus – a gazdaság reálhelyzetétől és teljesítményétől teljesen elszakadt várakozásokat állandósított, amelyek viszont gazdaságfejlesztési és intézményi döntéseket indukáltak. A német gazdaság világgazdasági beágyazottsága és európai integrációja azonban határt szab a rendszertervezői fantázia szárnyalásának. A kiigazítás viszont nem egy megizmosodott, az átmeneti segítségtől fölnőtt, hanem egy elkényelmesedett és járadékvadászatra hajló gazdasági szereplősereget talál. A transzferek szerepét pedig Hofi Géza egykori mondása jellemzi: “Tud úszni? Nem. És ha jól megfizetem?”
Az unió első keleti kibővüléséből az előadottak szerint fontos tanulságok adódhatnak a magyar integrációs stratégiára vonatkozóan. A feladat – bármily kézenfekvőnek tűnjék is – nem a transzferek maximálása, hanem olyan gazdasági közeg kialakítása, ahol tudnak mit kezdeni a pénzzel, ahol a pénz pénzt szül, s nem újabb támogatási igényt. Ezt a történetet természetesen Dél-Olaszország példáján is el lehetett volna mondani, a keletnémet eset azonban egy volt tervgazdaság átalakulásának összefüggésében szemlélteti ugyanezt. Azért tanulságos, mert ott – különféle külső erőknek köszönhetően – rendszer-jelleggel oldódtak fel azok a feszültségek (így az intézmények átvétele és a fejlettségi szakadékot áthidalni hivatott pénzügyi segítség kérdése is), amelyeket egy átalakuló ország uniós belépésekor várni szokás.
A történetből az is belátható, miért szerencsétlen megoldás az integrációs csatlakozás külügyi súlypontú kezelése. Egyetlen ország diplomáciájának sem érdeke, de nem is hivatása az ország belső gazdálkodási viszonyainak, a fönntartható fejlődés feltételrendszerének kialakítása. Az integrációs siker szempontjából – az éltanuló Portugália és Írország tapasztalata szerint is – épp e belső feltételek a perdöntőek. Az egységes piac követelményeinek való megfelelés, utóbb a gazdasági és pénzügyi unióra való alkalmassá válás a gazdaságpolitika és a törvényhozás zsánerét és egészét érintő kérdés. Ehhez képest a megfelelő diplomáciai határidők kialakítása, a jegyzékek elkészítése és a Brüsszeltől elnyerhető összegek kialkudása ha nem is mellékes, de mindenképp alárendelt feladat marad. Márpedig Magyarország jelenleg ez ügyben jobban áll, mint a monetáris unió kapcsán relevánsnak tekintett kérdésekben.
(A szerző a frankfurti Európa Egyetem Viadrina F. I. T. intézetének vendégprofesszora)
A Figyelő 37. számában, a Műhely rovat 33. oldalán, az agrárberuházások forrásszerkezetét ábrázoló grafikon helyett sajnálatos módon egy másik ábra jelent meg. Az olvasóktól és a szerzőktől elnézést kérünk.
