Még a hetvenes évek nemzetközi intellektuális békefórumain vetődött fel először, hogy a fegyverkezés, de általában az egész hadikapacitás a gazdaság improduktív szférájába tartozik, hiszen az arzenált – a nukleáris túlegyensúly korában – nem vetik be, viszont avul és cserélődik, s így újabb elvonásokkal terheli a produktív szektorokat.
Ma sem indokolatlan a kérdés: ha egy országot, régiót nem veszélyeztet katonai fenyegetés, miért kell olyan kapacitásokat létrehozni, fejleszteni és fenntartani, amelyek más – gazdaságélénkítő, szociális, netán szellemi – szféráktól vonnak el forrásokat.
A válasznál abból kell kiindulni: a biztonság katonai eleme egy olyan szolgáltatás, amely nem mindennapi fogyasztás formájában teljesül, hanem az állam készenlétben tartott fegyveres szervezetekkel, infrastruktúrával és nemzetközi jogi formákkal biztosítja azt. Mindez azonban közvetlenül produktívvá válik, amikor az ország területe, a rajta élő népesség élete, nemzeti vagyona védelemre szorul, és a fent említett katonai intézmények aktivizálódnak.
Az ezredforduló Európájában ez a szolgáltatás a visszatartás, a védelmi képesség hitelessége formájában manifesztálódik, és célja a háborúk elkerülése, illetve az ezek forrásául szolgáló válságok blokkolása.
Ha csoportosítani kívánjuk a NATO-tagsággal összefüggő, a csatlakozással jelentkező védelmi költségeket, két egymástól részben független kiadási köteg jelentkezik. Az egyik a NATO közös költségeihez való, politikai kötelezettségű hozzájárulás, amelynek mutatói bizonyos nagyságrendek, illetve – az adott ország lehetőségei és helyzete alapján meghatározott – szövetségi ajánlások formájában jelennek meg. A másik csoport azokat a kiadásokat foglalja magában, amelyek a szövetségen belül a nemzeti védelmi kapacitások fejlesztését és fenntartását szolgálják, a NATO-tól független, de ahhoz alkalmazkodó saját tervezésben.
A csatlakozási akarat egyértelmű kifejezése óta az utóbbi költségcsoportnak óhatatlanul meg kell(ett volna) jelennie a haderőszervezésben. Mégpedig a minimumszint gyorsítottabb elérése, az úgynevezett kompatibilitást megteremtő fejlesztések területén, a partneri akciókban, és a gyakorlatokon való részvételek költségeként.
Ami az első csoportot illeti, az éves “tagdíj” a NATO többnemzetiségű szervezeteinek fenntartását, a kommunikációs hálózat üzemeltetését, a kisebb akciók terheit, a konferenciák, találkozók költségeit fedezi. E kiadások egy része közös zsákba kerül, a nemzeti delegáltak személyi költségeit pedig – létszámtól függően – a tagországi költségvetés számított része finanszírozza.
A közös költségek másik csoportja a közérdekű infrastruktúrához való hozzájárulás. Ezeket a NATO-alapból fedezik. Idetartoznak a nem hazai célokat szolgáló repülőterek, logisztikai csomópontok, a légvédelmi rendszer elemei, a kommunikációs központok, tanintézetek, termék-vezetékek, egyéb hálózati formák, befogadó létesítmények és raktárak.
A közösnek mondható kiadások harmadik körének főbb összetevői: a válságkezelő akciókban való részvétel nemzeti része, és bizonyos általános hozzájárulás a gyakorlatok, a partnerséggel kapcsolatos (vagy éppen katasztrófaelhárítás során felmerült) többletkiadásokhoz.
Az újonnan belépők részére e költségek egy részét a NATO-alap, más részét a jelenlegi tagállamok (25 százalékban például az Egyesült Államok), és természetesen részben a meghívott új tagállamok fedezik. Ezek tehát a bővítés, és nem a csatlakozás költségei.
A Rand Corporation számvetései szerint – amelyek lényegében megegyeznek az amerikai elnök e tárgyban közzétett, a kongresszust tájékoztató levelében foglaltakkal – a háromországos (cseh, lengyel, magyar) bővítés teljes, 13 évesre tett folyamata az Egyesült Államokat 140-200 millió, a többi régi NATO-tagállamot pedig együttesen 400 millió dollárnyi költséggel terheli meg évente. Az új tagok számára a felvétel költsége évi 300 millió dollárra rúghat. A háromfelvételes variációban ez Magyarország számára a védelmi költségvetés részeként évi 55-60 millió dollárt, tehát hozzávetőlegesen 10-11 milliárd mai értékű forintot tesz majd ki a fenti periódusban.
Ami a kezdeti időszak kiadási tételeit illeti (lásd táblázatunkat), a kiugróan nagy költségekkel kapcsolatos félelmek egyik motívuma az a téveszme, hogy a magyar haderőnek – mi több, a teljes védelmi szektornak – a felvétel feltételeként, majd utána rohamosan fel kellene zárkóznia valamiféle NATO-standardhoz. Ráadásul ezt a szintet a legfejlettebb országok mintájához hasonlítják, miután a többiekét kevésbé ismerik.
Pedig a kompatibilitásra, avagy illeszthetőségre vonatkozó elvárás a valóságban csak a védelem és a civil irányítás bizonyos szféráira terjed ki. Mindez – az úgynevezett interoperabilitással, azaz a hadműveleti együttműködési képességgel együttesen vizsgálva – három szinten jelentkezik: bizonyos rendszereknek, eszközöknek és paramétereknek valóban azonosaknak kell lenniük; másoknál elég a hasonlóság; s van néhány tartomány, melynek jellege teljesen közömbös az ügy szempontjából.
Az illeszthetőség tehát alapvető kritérium, de nem meghívási követelmény. Elsősorban szellemi kompatibilitásra van szükség – ez persze nem csak a közös katonai gondolkodásban nyilvánul meg, hanem ennek hardveralapjaiban is. Ilyen a frekvencialefedett kommunikációs rendszerek egész halmaza; a felderítés eszközrendszere; a navigáció technikája; de idetartozik – talán mindezeket magában foglalóan – a légtérfigyelés, -felderítés és -irányítás NATO-rendszerbe való integrálódása is.
A hazánk szempontjából napirenden szereplő két alapvető fontosságú beszerzési tétel közül a nagy távolságú radarok 30-38 millió dollárt igényelnek – igaz, adott esetben egy olyan hitelkonstrukcióval megtámogatva, amelynek kezdő időpontja nem esik egybe a beszerzésről szóló döntéssel. Ez a forinra átszámítva 50-58 milliárdosra becsült összeg körülbelül 6-8 évre terheli meg a költségvetést, de a szóban forgó eszközök beszerzése akár lehet egyszeri, nem honvédelmi fejezetet érintő program is.
A másik kényes pont a harci repülőgépek vásárlása. Itt a kínálati piac ugyancsak óriási, lehet válogatni tehát a jelentkezők között. Egyes szakértők és politikusok szerint azonban az sem zárható ki: a felvétel után a NATO stratégiai tervezői olyan következtetésekre jutnak, hogy Magyarországnak sajátos képességű (tehát nem gyári típusú), s esetleg az eddig elképzeltnél kisebb nagyságrendű gépállományt kell beszereznie, illetve rendszerben tartania.
Elképzelhető az is, hogy a légtér védelmét a szövetség más módon oldja meg, a magyar nemzeti légvédelmi szükségletet egyéb garanciákkal szavatolja, és hazánktól egészen más irányú csapatfejlesztést igényel. Ebben az esetben a repülőbeszerzés lehet a tervezettnél olcsóbb; avagy egy későbbi időpontra tolódó, de drágább; esetleg halasztható.
Mindenesetre jelenleg korszerűnek mondott, de a karbantartási nehézségek miatt gyorsan avuló képességű repülés és az új eszközvásárlás együtt – kedvező beszerzési konstrukció esetén – mintegy 120-150 milliárd mai forinttal terhelné a védelmi költségvetést. Természetesen nem évenként, hanem 2009-ig, tehát 13 évre számolva.
Általában elmondható: a kezdeti költségek egy része azonnal jelentkezik, bár fizetésük valamelyest húzódhat; másik részük adott, aligha kivédhető; harmadik komponensük pedig halasztható, sőt akár érdemben csökkenhet vagy épp el is maradhat.
A védelmi modernizáció egyébként most már a NATO-csatlakozástól függetlenül sem lassítható. A Honvédség kritikus állapota nem csupán az alaprendeltetés teljesítésével kapcsolatos, de belpolitikai és társadalmi ügy is. Ezért a NATO-csatlakozás – mint a hadsereg konszolidációját, fejlesztését is magában foglaló politikai döntés – ha úgy tetszik, a kormányzat számára is kényszerpálya. A csatlakozás kikényszeríti a modernizációs folyamatot, és ennek mintái a NATO-tagországok hadseregeiben lelhetők fel.
Így a csatlakozás kvázi feltételeit adó egyes követelmények, és az ettől független nemzeti érdekek költségkövetelményei egyszerre biztosítják a fegyveres erők ciklikus belső eszközfelújításának rendszerességét, a pótló beszerzéseket; a fent említett, és a nemzettudattal is összefüggő modernizációt; a doktrína- és az ezzel együttjáró struktúraváltás követelményét; a technika általános fejlődéséből eredő objektív innovációt; egy demokratikus értékeket hordozó ország fontos intézményén, a hadseregen belül szükséges szocializációs elemeket, komfortigényt, civilkatonai kapcsolatokat és a társadalom más rétegeihez való igazodást.
Mindezek alapján nyilvánvaló: a biztonság megváltozott, új kihívásokat hordozó körülményei között a védelmi szektorra fordított kiadások semmiképp sem csökkenthetők, sőt nem maradhatnak a jelenlegi bázison sem: mindenképpen emelkedniük kell.
A csatlakozás járulékosnak mondható költségeket is okoz. Nőnek az önkormányzatok, illetve az igazgatási hivatalok védelemmel összefüggő feladatai és kiadásai (bár ezzel kapcsolatban csökkenés jelentkezik a polgári védelem és határőrizet közvetlen szférájában). Megjelennek a tartalékos képzés költségkövetelményei, a szükséges mozgósítási és a haderőn kívüli stratégiai tartalékképzés állami kompenzációja.
Maga a – nem túl terjedelmes – jogharmonizáció, bizonyos avult honvédelmi rendszerek reorganizációja is költségekkel jár az igazgatási szférában. Ezek kezdetben a költségvetést 1,8 százalékban, később nagyjából 1,0 százalékban terhelhetik.
A NATO-csatlakozás szempontjából a kormány az elmúlt évben fontos politikai döntést hozott, amikor az ez évi költségvetésben – nyolc év óta először – megállította a honvédelmi kiadások folyamatos süllyedését, és a költségvetés katonai kiadásait a megelőző évi szinten állapította meg. A fenti fejtegetések tükrében azonban egyértelműnek tűnik, hogy a védelemre fordítandó források szinten tartása, avagy minimális szintű növelése nem elégséges – még a hazai védelmi kapacitás megőrzéséhez sem. Azt kell látni, hogy a stabilizációs program összefonódik a NATO- és EU-csatlakozással; a madridi NATO-csúcs után az ország nem lehet e tekintetben közömbös, és nem kívánhatja, hogy a tárgyalások során a biztonsági eltartottság helyzetébe kerüljön.
A bővítés közvetlen költségeit már ismerve, a következő nagyobb tétel a védelem fejlesztése: ez évente 28-32 milliárd forintot igényelhet. Ha a fenntartások és fejlesztések (NATO-normaként is használt) 80-20 százalékos belső arányát teljesítjük, akkor ez 1998-ban mintegy 130 milliárd forintos költségvetési szintet igényel. Ezt azonban nem csak a kalkulációk teszik szükségessé, hanem politikai szempontok is. Hazánkban az egy lakosra jutó védelmi költség nem éri el a tízezer forintot, az egy katonára jutó összeg pedig mintegy másfélmillió forint. A védelmi kiadások részesedése a GDP-ben 1,21 százalékos, ami a térségben szintén a legalacsonyabb (lásd fenti grafikonunkat). A NATO-tagállamok átlagosan GDP-jük 2,5-2,8 százalékát költik a védelmi (de nem kifejezetten katonai) szférára. Ez a mérce természetesen számunkra túl magas, de a taggá válási folyamat során mindenképpen el kellene érnie az 1,7-1,8 százalékos részesedést. Ez a védelemi kiadás – nem csak a katonai szférában – megközelíthetné a 200-250 milliárd forintot, amelyen belül a közbiztonság, a katasztrófavédelem, a határrendészet belső arányai a biztonsági helyzettől függenének. (Ez a szint a csökkenő állami támogatási modell szerint az elkövetkező 13 évben elérhető.)
Konkrétabban az látszik lehetségesnek, hogy a honvédelmi kiadások GDP-hez mért arányának növekedése a következő időszakban 0,12 (a felvétel után, a nivellációs szakaszban 0,09) százalék legyen évente. Ha azt vesszük, hogy ez a bővülő részesedés várhatóan emelkedő GDP mellett valósul majd meg, akkor a növekedés valóban számottevő lehet.
Már eddig is jelentkeztek olyan megoldások, amelyek jelentős beszerzéseket tettek lehetővé. Ezek jellemző példája a volt szovjet államadósság fejében történt, 1,3 milliárd dollárnyi szállítás.
A költségvetés növelése ugyanakkor együtt kell járjon bizonyos öröklött, pazarló struktúrák és elemek teljes kiiktatásával, a Honvédség alaprendeltetésétől idegen belső szolgáltatások átszervezésével, piaci szférába helyezésével. Többször felvetődött már a hadsereg gazdasági tevékenységének szakértő általi átvilágítása, természetesen a katonai követelmények konzultatív értékelésével. Az erre irányuló törekvéssel szemben hosszú évekig kemény ellenállás mutatkozott, a Honvédség mai vezetése azonban már fogadókésznek látszik egy effajta átvilágításra, sőt bizonyos jelek alapján egyenesen igényli azt.
Vannak nézetek, amelyek szerint a taggá válási és azt követő első beilleszkedési feladatokra a költségvetés fejezetrendjén kívül, szigorú terv alapján elkülönített, kormány által felügyelt, mintegy 40 milliárd forintos konszolidációs programot lenne célszerű biztosítani.
Nagyon fontos, hogy a világban lévő erős kínálati piacon a nemzetközi cégek nem csupán mint egyszerű beszállítók jelentkeznek. A magyar beszerzési politika számára szinte axióma, hogy csak olyan tendereket írnak ki, amelyek kooperációt teremtenek a hazai hadiiparnak; kedvező hitelkonstrukciókat tartalmaznak; a jelentkezők a profit jelentős részét hazai befektetésre szánják; egyes ágazatok termékeiben felvásárlási mutatókat ajánlanak fel. (Az első ilyen ajánlatcsomagot a svéd Wallenberg-csoport tette le az asztalra; azóta valamennyi világcég hasonló ajánlatokkal jelentkezik. Ezek a beszerzések szorosan kapcsolódnak a stabilizációs programhoz és áttételesen kompenzálják a védelmi kiadás növelésének egy részét.)
A magyar tárgyalópartnernek tudatában kell lennie annak, hogy az átalakulás és bővítés egységes folyamata az “öreg” és “fiatal” NATO-tagoknak egyaránt érdeke, bár nyilván más-más kontextusban. Ezért a tárgyalások alatt költségkímélő javaslatokkal kell előállnia; el kell érnie, hogy a teljes felzárkózás optimális időtartamú legyen és a költségek folyamatosan, lineárisan emelkedve jelentkezzenek. Bizonyítanunk kell, hogy a beindult reform, a szellemi kompatibilitás alkalmas út a felzárkózáshoz; ez a folyamat elkezdődött, és ütemét – ha csak nincs rendkívüli helyzet – nem lehet felrúgni.
Egyértelmű tárgyalási alapállásunk lehet, hogy a Varsói Szerződés után maradt örökség miatt nálunk kényszerűen radikálisabb átszervezésre van szükség, mint az előző időszak NATO-újoncainál. Fontos érv, hogy sajátos előretolt stratégiai helyzetbe kerültünk, de emellett a gazdaság is forrásszegény. Ezért magát a NATO-t is serkentenünk kell: segítsen kedvező beszállítók felkutatásában és érdekeltté tételében, s vegyen magára központi, szövetségi fejlesztési terheket. Különböző segély jellegű megoldásokra – a német haditechnikai akció után – ugyancsak kínálkozhat még alkalom.
A mintegy 13 éves teljes betagozódási időszak alatt a NATO nem követel, de nem is követelhet első generációs csúcstechnológiát a haditechnikában. Már csak azért sem, mert legfejlettebb országainak most beinduló fejlesztési programjai is csak addigra érik el a rendszeresítési időszakot, és az előző generáció kiváltásának első lépéseit. (Ez a csere egyébként kedvező beszerzési és pótlási lehetőségeket teremt számunkra a teljes kompatibilitást követő időszakra.)
A NATO-terhek már ma is megfelelnek a magyar védelmi érdekeknek. Ráadásul abban az időszakban fognak kicsúcsosodni, amikorra a hazai versenyszféra remélhetőleg már jelentősen megerősödik, s így a költségvetési pénzekért folytatott harc csökken.
Mindent egybevetve, az a következtetés adódik, hogy a NATO-csatlakozás költségei – amelyek kétségkívül növelik a széles értelemben vett védelemre fordított központi kiadásokat – nem drámaiak, s nem is egyszerre jelentkeznek; vagyis a stabilizációs program és a védelmiköltség-emelés összhangba hozható. A védelmi részesedés GDP-arányának fokozatos növelése – más stabilizáló és fejlesztési állami programokkal összehangolva – tehát nem teremt olyan helyzetet, amely az állampolgároktól a kapott biztonságért és az integrációból adódó értékekért cserébe súlyos terheket követelne. Persze az elvek gyakorlati megvalósítása érdekében rendkívül fontos, hogy a tervezés, a költségelemzés, a beszerzések rendkívül erős hazai és szövetségi civil ellenőrzés mellett valósuljanak meg.
A NATO-hoz való csatlakozás Magyarország szempontjából a stabilizáció követelménye (sőt, talán feltétele) és következménye egyszerre. Ez a folyamat arra is lehetőséget ad, hogy hazánk – az így megszerzett tapasztalatokra támaszkodva – néhány év múlva, az EU-integráció lényegesen bonyolultabb folyamatában könnyebben tudja majd gazdaságát az európai követelményekhez és standardokhoz igazítani.
(A szerző a Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központjának szakértője)
