Téves reflexként – több kommentár szerint – az Ab a június kilencedikei határozataival (a stabilizációs csomag részleteiről szóló döntéseihez hasonlóan) szétzilálta a társadalombiztosítási járulékoltatás szabályait. A határozatok indoklásának figyelmesebb tanulmányozása után azonban ellenkező következtetésre is juthat a szemlélő: az alkotmánybírák – akárcsak a stabilizációs csomag értékelésekor – valójában kifejezetten támogatják a járulékrendszer átalakítását és kiterjesztését, ellenben kritizálják a kormány által indítványozott konkrét megoldásokat. A kormányzati reakciók közül az egyik végletet a leghamarabb – s legelhamarkodottabban – nyilatkozó Kökény Mihály népjóléti miniszter véleménye jelenti, aki egyenesen arra utalt, hogy a magas testület döntéseiben következetlen volt. A miniszter véleményét nyilván az befolyásolta, hogy az egészségbiztosítási alap idei költségvetési egyenlege az Ab-döntés következtében tovább romlik, s a népjóléti tárca a tb pótköltségvetésének készítésekor kemény konfliktus elé néz. Első hallásra talán meghökkentő, de a Kökény miniszter által mondottnál a valósághoz közelebb álló nyilatkozatot tett Draskovics Tibor pénzügyi államtitkár: a mostani Ab-határozatok segítenek a járulékrendszer átalakításának következő szakaszában. (Ezúttal tekintsünk el attól, hogy az Ab által alkotmányellenesnek minősített megoldások a kormány előterjesztései alapján emelkedtek törvényerőre, s a vita idején a kabinet félresöpört minden kifogást.)
A munkajövedelmek terhei
A nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékalapok kiszélesítését megtorpedózó Ab-határozat indoklásában hangsúlyos fejtegetés szerepel a tb-rendszerről. A magas testület minden döntésénél kiindulási alapnak tekinti, hogy e rendszer biztosítási és szolidaritási-szociális elveken nyugszik. A nyugdíj- és a táppénz-finanszírozás jellegét alapvetően a biztosítás elvei határozzák meg. A másik oldalon viszont inkább a szolidaritás elve érvényesül: az egészségügyi tb-szolgáltatások igénybe vételekor nem az számít, hogy a polgár mennyi járulékot fizetett be, hanem az, hogy abba a körbe tartozik-e, amely jogosultságot szerzett, s így minden más jogosulttal egyenlő mértékű szolgáltatásra számíthat. Az Ab megállapítása az, hogy a magasabb jövedelemből értelemszerűen magasabb járulékot fizetők az egyenlő mértékű egészségügyi szolgáltatások nagyobb hányadát finanszírozzák, mint az alacsonyabb jövedelműek – s ez szolidaritási közösséget jelent. Az Ab következtetése az, hogy a szolidaritás elvéből okszerűen következik a törvényhozók azon szabadsága, miszerint bátran kiterjeszthetik a járulékfizetési kötelezettséget a különböző munkából származó jövedelmekre. Ebben a tekintetben mellékesnek számít az alkotmánybírák szemében, hogy a jövedelmet másod-, mellék- vagy szabadfoglalkozásban szerzik-e meg a biztosítottak, avagy egyéni, esetleg társas vállalkozásukban végzett munkájukból származik az. Ennek a gondolatmenetnek az újabb rögzítése az Ab dokumentumaiban akár a kormánynak címzett biztatásként is értelmezhető. Jóllehet, az alkotmánybírák rendszerint tiltakoznak, ha ilyen értelmezést tulajdonítanak az indoklásaiknak, azért a gondolatmenet folytatásával arra az eredményre lehet jutni, hogy nem eleve alkotmányellenes a tb-járulékok kiterjesztése valamennyi munkából származó jövedelemre.
Lényeges elem az egyes törvényi rendelkezések megítélésekor, hogy a járulékfizetési kötelezettséggel terhelt jövedelemmel szemben épp olyan kiterjedt tb-szolgáltatás álljon, mint a hagyományosan fizetett tb-járulékokkal szemben. A kormány ezen a ponton vétette el a lépest a gazdasági stabilizációs csomag alkalmával, s itt bakizott az idei tb-csomag idején is.
A túladóztatásról
Az alkotmánybírák egyik indoklásukban iránymutatást adtak arra is, hogy milyen gondolatmenet alapján bírálják el a túladóztatást avagy túljárulékoltatást kifogásoló – aktuális vagy jövőbeni – indítványokat.
Az Ab rögzíti, hogy a foglalkozás szabad megválasztásának, a vállalkozás alapításának és működtetésének alkotmányos joga nem korlátlan jog. Az értelmezés szerint ez a jog az állam által kialakított szabályozórendszerbe való belépés szabadságát jelenti. Amint az Ab fogalmaz, ennek a “közgazdasági feltételrendszernek” meghatározó eleme a tb-járulékrendszer. Ennek kiterjesztése, kurtítása az állam mérlegelési körébe tartozik. Ebből a megfontolásból az is az állam joga, hogy a járulékfizetési kötelezettséget túlterjessze a főfoglalkozású munkából származó jövedelmeken. Az Ab konkrét megállapítása az, hogy a másod- és mellékfoglalkozásokból, kiegészítő tevékenységből származó jövedelmek járulék alá vonásának konkrét megoldása nem volt alkotmányellenes, mert egységes feltételrendszert írt elő a különböző jövedelmekre.
Az Ab határozatok azon részét, amelyek a munkajövedelmek utáni járulékfizetés kiterjesztéséről szólnak, általában alapozza meg az a megállapítás, miszerint az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem következik, hogy a társadalombiztosításnak milyen széles körben kell vagy lehet kiterjednie a különböző munkával elért jövedelemszerzésekre. Ha a kormányzati műhelyekben ezt a fordulatot tekintik kiindulási alapnak, akkor előbb-utóbb találnak olyan megoldást, amellyel valamennyi munkajövedelmet beterelhetnek a járulékalapba.
Adók és járulékok
Az Ab tb-tárgyú határozatainak indoklásaiban rendre visszatérő elem az adó és a járulék megkülönböztetése. A magas testület legutóbbi döntései között több olyan indítványt bírált el, amely az egészségügyi hozzájárulásról szóló törvény teljes hatálytalanítását kérte.
Az alkotmánybírák például elzárkóztak attól, hogy teljes egészében elsöpörjék az egészségügyi hozzájárulást. Megállapították, hogy a hozzájárulás kívül esik a tb-rendszeren: nem olyan közteher, amellyel szemben közvetlen szolgáltatás áll. Bevezetésének indoka valóban nem az volt, hogy többletbefizetés esetén a biztosított többletszolgáltatást vehessen igénybe, hanem az, hogy új adóként mérsékelje a tb-alapok deficitjét. Az Ab elismerte, hogy az állam indokolt esetben kivethet ilyen adót a polgárok egyes csoportjaira. Az alkotmányosság melletti érvként az szerepel a határozatban, hogy az egészségügyi hozzájárulás valójában adó, befizetése révén nem keletkezik konkrét ellátásra való jogosultság, azonban a befizetésének elmulasztása sem jelenti azt, hogy a fizetésre kötelezett elesne valamilyen tb-szolgáltatástól. Ennek a gondolatmenetnek is lehet az a folytatása kormányzati berkekben, hogy az államháztartás egyes labilis alrendszerei különadókkal megtámogathatók.
Az már külön probléma, hogy az egészségügyi hozzájárulás tavalyi meghatározásakor túlságosan mohónak bizonyult a törvényhozási többség. Olyan polgárok számára írták elő a hozzájárulás fizetését, akik személyi igazolvánnyal rendelkeztek. A törvényhozók szándéka az volt, hogy ily módon az állam – legalábbis részben – begyűjthesse a feketén szerzett jövedelmeket. Az Ab határozata szerint ez a megoldás az Alkotmányba ütközik: önmagában a személyi igazolvány nem jelenti azt, hogy a tulajdonosa jövedelmet szerez.
Az Ab az osztalék adóztatásáról és tb-járulékoltatásáról szóló indítványokkal is foglalkozott. Alkotmányellenesnek ítélte, hogy 27 százalékos kulcs alapján fizessék az osztalékelőleg adóját. Az Ab osztja azt az álláspontot, hogy ezzel az előlegfizetési kulccsal jószerével valamennyi adófizetésre kötelezett túlfizetne. Egy ilyen szabály tehát nem jelentene mást, mint azt, hogy az állam az adó-visszatérítésig kényszerhitelt szedne be.
Az osztalék utáni járulék
Ugyancsak Alkotmányba ütközőnek ítélte a testület az osztalék bevonását a járulékalapba. A bírák okfejtése egyértelmű: a tb-jogviszony alapja az, hogy a biztosított munkából származó jövedelmének meghatározott hányadának befizetésével biztosítási jogviszony alanya lesz. Az alkotmánybírák most újólag rögzítették: az osztalék tőkejövedelem, a befektetett vagyon utáni összeg, amelynek megszerzésében nem játszik szerepet a munkavégzés. Az Ab-határozat indoklásában kemény kifejezés szerepel: önkényesnek minősítik azt a megoldást, amely bevonja a járulékalapba a tőkejövedelmet. Kifejezetten visszautasítják tehát azt az elgondolást, hogy a tb-alapok esetleges hiányának mérséklése céljából az állam a tőkejövedelmek irányába terjessze ki a tb-rendszert. Óvatosan megbúvó utalásként szerepel az Ab-dokumentumban az is, hogy ha az államháztartás bevételeinek növelése céljából adót kell kivetni, akkor ennek politikai felelősségét a többségi döntéshozók viselik.
Több bevételt!
Az Ab-döntések nem jelentenek közvetlen államháztartási finanszírozási válságot. Mértéktartó becslések szerint a tb-alapok 7 milliárd forint körüli bevételtől esnek így el. Tekintettel az Egészségbiztosítási Alapnál kialakult finanszírozási válságra, ez a tétel már nem rengeti meg a rendszert. Sokkal nagyobb veszéllyel fenyeget, hogy az alkotmányossági vita elfedi az Egészségbiztosítási Önkormányzat és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) háza táján kialakult konfliktust.
Ismeretes, hogy az Országgyűlés szocialista párti többsége – az ellenzék és a kormánypárti szabaddemokraták tiltakozása mellett – a közelmúltban meghosszabbította a tb-önkormányzatok mandátumát, s prolongálta azok jogállásának felülvizsgálatát. Ezzel a döntéssel fennmaradt az az állapot, amelyben az önkormányzatok közgyűlése minden korlát nélkül ellenőrzi a tb-apparátusokat – a valóságban szinte feltétel nélkül lenyelve minden kétes döntésüket.
Lapzárta előtt az egészségbiztosító közgyűlése felelőtlenségről tanúskodó döntéseket hozott. A kormányzat elemzést készített az OEP egyes vagyoni döntéseiről. Az elemzést előadó Keller László népjóléti államtitkár kendőzetlenül ismertette: az OEP gazdálkodása több ponton törvénybe ütközött, az önkormányzat alelnöke, Simsa Péter pedig a közbeszerzés szabályainak megsértésével írt alá ingatlanvételi szerződést. A közgyűlés még arra sem volt hajlandó, hogy napirendre engedje a témát.
A felelőtlenség további bizonyítéka az országos vényellenőrzési rendszer kudarcba fulladt megvásárlásának vizsgálata. Az önkormányzat saját vizsgálóbizottsága dodonai döntést hozott: mindenki (maga az önkormányzó testület, az OEP vezetői, a beszállító vállalkozó) felelős azért, hogy a rendszer a mai napig sem működik, noha az OEP már 250 millió forintot fizetett ki érte. A bizottság arra jutott, hogy nem állapítható meg a felelősség konkrét mértéke, így más feladat nem is lehet, minthogy igyekezzenek megmenteni a rendszert, s működőképes állapotba hozni azt. A bizottság még abban sem bogozta ki a konkrét felelősséget, amiben pedig nem lett volna boszorkányság: nem firtatta, hogy a vényellenőrzési rendszer árának kifizetésekor miért nem számították le a korábban fizetett előleget. Miért fizettek ki a 250 millió forintos vételár helyett ténylegesen 284 milliót, s miért nem kérték vissza a túlfizetést?
Az események vészjóslóak. Az Ab-határozatok után, s az Egészségbiztosítási Alap deficitjének ugrásszerű növekedése következtében a kormánynak és az önkormányzatnak együtt kellene működnie egy pótköltségvetés elkészítésében. Utóbbi testület vezetőinek eddigi nyilatkozataiból az hámozható ki, hogy a pótköltségvetést technikai manővernek tekintik, amivel legalizálni lehet a felduzzadt deficitet. A kormányzati terv ezzel szöges ellentétben áll: aszerint a hiányt az eredeti szinten kellene tartani, s biztosítani a járulékfizetés pontosságát, továbbá minél nagyobb arányban felszámolni a kinnlevőségeket.
Az önkormányzat vezetői – Halmy László elnök és Simsa Péter alelnök – láthatólag állóháborúra rendezkedtek be. Támadják az OEP főigazgatóját, Cser Ágnest (a felmentéséről szóló indítványt a kormány megvétózta), miközben elutasítják a konkrét felelősség megállapítását szorgalmazó kormányzati indítványokat.
A kabinet kettős magatartást tanúsít. A kormányfő és közvetlen környezete – az MSZOSZ vezérkarával kötött háttéralkuval – hozzájárult a tb-önkormányzatok mandátumának hosszabbításához, s ezzel lényegében zöld utat adott az önkormányzat és az OEP háza táján kialakult válság mélyüléséhez. A pénzügyi és a népjóléti tárca között ugyanakkor – elsősorban Draskovics és Keller államtitkároknak köszönhetően – jó együttműködés jelei tapasztalhatóak a tb-költségvetések konszolidálása, az önkormányzati testületek kordában tartása érdekében. A váltakozó kimenetelű küzdelemben az Ab-határozatok után újra nyitott a kérdés: hogyan stabilizálható a tb-rendszerek finanszírozása?
