A PPP (public-private-partnership: a magántőke és az állam együttműködése) sztrádaépítés a 2005-ös költségvetés igazi slágere lett. Olyan „csodaszernek” tekintik, amellyel évtizedekre lehet részletekben kitolni a program több százmilliárd forintos beruházási költségét. Ráadásul azzal a bravúrral, hogy az összeg az uniós statisztika szerint ne növelje az államháztartás hiányát.
Anélkül, hogy szakmai berkekben előre pálcát törnének a PPP autópályák felett, a közlekedés-gazdaságtanban járatosak
meglehetősen kockázatosnak tartják azt, ahogy a sztrádaprogramot a magánszféra felé terelik. „A PPP nagyon hasznos, ha jól készítik elő, a jelek azonban arra utalnak, hogy egy pénzügyi-politikai döntéshez utólag alkotnak szakmai koncepciót” – mondta egy anonimitást kérő szakember.
A program részleteit taglaló előterjesztést ugyanis éppen lapzártánk után tette le a kormány asztalára a Pénzügyminisztérium (PM), vagyis több mint egy hónappal azután, hogy a 2005-ös költségvetési törvényben mintegy 300 milliárd forinttal megkurtították a sztrádaépítés tervezett állami költségeit. A „tankönyvek szerint” viszont a PPP programok mindig azzal kezdődnek, hogy felmérik, nettó jelenértéken számítva a tisztán állami beruházás, illetve a magántőke bevonása és utána az autópálya „visszabérlése” közül melyik olcsóbb az állam számára. Ezeket a számításokat a szakma mellett az Állami Számvevőszék jelentése is igencsak hiányolta – írja idei 4. számában a Figyelő.
Rizikócsoportok az autópálya PPP-nél
ÉPÍTÉSI KOCKÁZATOK. Ide tartoznak például a különböző rejtett hibák, az átadási határidő csúszása, vagy a költségek túllépése. A hagyományos, költségvetésből finanszírozott építésnél az állam vállalja, PPP-ben mindig a magáncég.
RENDELKEZÉSRE ÁLLÁS KOCKÁZATA. Az autópályának a szerződésben meghatározott minőségben és időtartamban használhatónak kell lennie. A magántársaság statisztikai szempontból csak akkor viseli ezt a kockázatot, ha az állam hiányos teljesítés esetére kevesebb rendelkezésre állási díj fizetését köti ki.
KERESLETI KOCKÁZAT. Ha a magántársaság bevételei függnek a forgalomtól (például útdíj-szedés), akkor nem az államé a kockázat. Mivel Magyarországon matricás rendszer van, a magánbefektető pénzének megtérülését a sztráda forgalma nem befolyásolja, a rizikót – az esetleg kieső matricabevételek formájában – az állam vállalja.
Bonyolult számítás
Az M6-os első szakaszánál egyébként, az ING Bank felkért szakértői előzetesen állami beruházásként jóval nagyobb költséget hoztak ki, mint amit a későbbi tendernyertes magánbefektetők kértek. Igaz, erre a pályázatra a végül győztes osztrák-német páros azért is adott be ilyen alacsony árral ajánlatot, mert referenciát kívánt szerezni a számára új magyar piacon. A gazdaságossági számítás rendkívül bonyolult, és az M6-os példáján is látszik, hogy tetemes eltérések alakulhatnak ki a különböző sztrádaszakaszoknál. „Biztos, hogy van olyan szakasz a magyar programban, amelynél nem éri meg 100 százalékban a magántőke bevonása” – állította a Figyelőnek a szakember. „Alapszabály, hogy minden egyes PPP-re kiszemelt projektnél külön-külön meg kell vizsgálni, egyáltalán van-e értelme a magántőke bevonásának” – helyesel Tánczos Lászlóné, a Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem közlekedésgazdasági tanszékének vezetője is. Ő szintén óva int attól, hogy előre temessék a hazai PPP modelleket, bár nem jó előjel, hogy az M1-esnél és az M5-ös PPP szakaszánál a részletek a titkos záradékok jótékony leple alatt húzódtak meg.
Tavaly, az M6-os Érd és Dunaújváros közötti első szakaszának PPP előkészítését és tendereztetését a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM) vitte végig. Medgyessy Péter kormányfő és Csillag István miniszter egyaránt szívügyének tekintette a politikai porondon sokat támadott, és folyamatosan számon kért autópálya-programot. A nyolc hónap alatt „lezavart” M6-os tender azonban a jelek szerint „túl jól” sikerült. Magáért beszél, hogy a 2004 elején még csak papíron létező M6-os 60 kilométerén a miniszterek már a 2006-os választások előtti hónapokban autózhatnak, a cechet pedig az osztrák-német konzorcium állja. A kormány „csak” nettó jelenértéken évi 6,2 milliárd forint rendelkezésre állási díjat fizet majd a következő 20 évben.
A hivatalba lépő Gyurcsány-kabinet ezért feltette a kérdést: ha így is megy, akkor miért ne lehetne ez az általános gyakorlat? A költségvetést könnyítő ötletet a PM gyorsan felkapta, miközben a PPP-szakértők többségét foglalkoztató GKM mérsékeltebb hangot ütött meg (Figyelő, 2004/39. szám), de ekkor már hiányzott a korábbi elképzeléseket jobban támogató Medgyessy-Csillag páros lobbiereje. A tél beálltával, a hangsúlyeltolódás szembetűnő jeleként, az ügy koordinálása a GKM-ből a PM-be került át.
Ha így nézzük, ha úgy…
A pénzügyi tárca szeme előtt elsősorban az államháztartás hiányára vonatkozó maastrichti kritérium lebegett, amikor csak mintegy 40 milliárd forint állami forrást tervezett be sztrádaépítésre erre az évre. A 2003-as sztrádatörvény ugyanis 327 milliárdot ír elő, igaz meghagyja azt a kiskaput, hogy az összeget uniós támogatásból és magántőke bevonásából is engedi fedezni. Ha nem számoljuk a már most is PPP modellben épülő M5-ös és M6-os szakaszokat (amelyekért majd csak átadásuk után fizet rendelkezésre állási díjat az állam), akkor jelenleg 13 helyen folyik sztrádaépítés, összesen mintegy 230 kilométeren.
Barsiné Pataki Etelka, a Fidesz európai parlamentbe delegált, PPP-kérdésekkel is foglalkozó képviselőjének sommás értékelése szerint „kormányzati hiba volt fedezet nélkül autópálya-építésbe kezdeni”. Érkezik az idén uniós támogatás is, ám ezen a fronton nem lehet felmutatni az első elvárt eredményeket. Az M0-ás körgyűrű keleti szakaszának brüsszeli támogatását ugyanis előre borítékolni lehetett, a költségvetés 96 milliárd forinttal be is tervezte, de januárban kiderült, ebből csak mintegy 70 milliárd lett. „Ennyiből is meg fog épülni a szakasz, legfeljebb lecsippentenek egy keveset a kiegészítő létesítmények terveiből” – véli egy szakmabeli.
Bár a PPP hívei szeretik idézni a jól működő nyugat-európai példákat, a magyar megoldás sok tekintetben különbözik az ott bevett gyakorlattól. A magántőke általában kiegészíti az állam költségeit, és gyorsítja, vagy bővíti az autópálya-programot. Ezzel szemben Magyarországon azt a szerepet kapta, hogy ne csak a nemzetközileg elfogadott 15-20 százalékban váltsa ki az állami forrást, hanem szinte teljes egészében. Nincs szó több kilométerről, vagy gyorsabb átadásról: a cél egyértelműen a korábban államinak tervezett költségek kihelyezése a brüsszeli számviteli normatívák szerint is magánszférának elismert területre. S van egy másik, ugyancsak rendhagyónak tekinthető körülmény. Magyarországon ugyanis a 2006 végéig átadni tervezett autópálya-szakaszok döntő többsége már rég nem a tervezőasztalon fekszik, sok esetben a kivitelezőket is kiválasztották, tehát többnyire a hagyományos, állami forrásokkal (és uniós támogatásokkal) számoló, futó programokat kell menet közben PPP-vé alakítani.
A megoldáshoz a PM, a GKM és a Központi Statisztikai Hivatal szakértői az ESA ‘95 uniós statisztikai módszertanhoz kiadott értelmező kézikönyvet forgatták szorgosan. Annak meghatározása ugyanis meglehetősen bonyolult, hogy Brüsszel szerint egy PPP projekt mikor tartható kívül az államháztartáson. Az alapelvek értelmében lényegében akkor, ha az építés kockázatát mindenképpen, és a rendelkezésre állás vagy a kereslet kockázatának legalább egyikét a magántársaság viseli. Mivel Magyarországon a matricás rendszertől való eltérés már csak az M5-ös kudarca miatt sem jöhet szóba, a keresleti rizikó az államé. A rendelkezésre állásból fakadó kockázatokat a magánbefektetők fogják állni, mint például az M6-os esetében is, hiszen a költségvetés az évente fizetett rendelkezésre állási díjat minőségi követelményekhez köti. Az építési kockázatokat viszont mindig a magánbefektetőnek kell vállalnia. Ha ezt nem sikerül megoldani, a rendelkezésre állási díj összege az államháztartási hiányt növeli.
Budapesti aréna. A külföldi cég egyszerre volt beruházó, fővállalkozó és üzemeltető.
Fejtörő
Az építés kockázatának viselését a még el nem kezdett sztrádaszakaszok esetében könnyen lehet rendezni, hiszen ilyen feltételekkel írják majd ki a tendereket. Fejtörést okozott viszont, hogy azokon a szakaszokon, ahol már húzzák az aszfaltcsíkot, az építés eddig állam viselte kockázatát menet közben hogyan adják át egy államháztartáson kívüli szereplőnek. A PM előterjesztésének egyik verziója szerint egy magántársaságnak adnák át a szerződéseket és az építési koncessziót. „Van erre nemzetközi példa, de figyelembe kell venni, hogy menet közben egy magáncég már csak az állam számára rosszabb feltételekkel veszi át a kockázatot, hiszen nem a kezdetektől fogva van jelen, kevésbé pontosan tudja, mit vesz át” – mondja Andrékó Csilla, az M6-os projektben tanácsadói szerepet vállaló Berecz & Andrékó Linklaters ügyvédi iroda partnere.
A feladatra ezért nem magán-, hanem állami tulajdonú céget, az Állami Autópálya Kezelő (ÁAK) Rt.-t javasolta a PM. A társaság nem állami bevételekből tartja el magát, például a matricadíjat is szedi, így statisztikai szempontból kívül esik az államháztartáson. Ám ha az éves rendelkezésre állási díjat megkapja, akkor mi módon érhető el, hogy összes bevételének kevesebb mint fele származzon központi forrásból (ez ugyanis alapfeltétele a „kívülmaradásnak”). A Figyelő úgy tudja, a PM megtalálta az ehhez szükséges statisztikai kiskaput. Az ÁAK Rt. tehát megkapja az NA Rt. eddig kötött szerződéseit, mellé a hazai autópályák építésének koncesszióját, és az éves rendelkezésre állási díjak nem terhelik az államháztartást. Az ÁAK hitelt vesz fel, amelyből kifizeti a kivitelezőket. Ehhez azonban nem kaphat állami garanciavállalást, mert annak esetleges érvényesítésekor a teljes beruházási összeg az államháztartást terhelné.
Bár a PPP-ben épülő autópályáknál előzetesen összevetik, hogy mibe kerül az építés állami, illetve magánberuházásként, a számolásnál csak hozzávetőlegesen lehet becsülni, hogy a sztráda gyors megépítése milyen gazdasági előnyökhöz juttatja az adott régiót. Függetlenül a konkrét számoktól, a PPP mellett szól, hogy a vidéki nagyvárosokba hamar elérhet a sztráda, és a maastrichti kritériumoknak való megfelelés miatt nem kell lassítani a programot. Ellene szól viszont, hogy hiába a statisztikai csűrés-csavarás, a rendelkezésre állási díjakkal a következő 20-30 év büdzséjét alaposan megterhelik.
A teljes cikket a Figyelő január 27-én megjelenő 4. számában olvashatja.
