Miközben más intézményi elemei a gazdaságpolitikának eltûnnek, vagy némi távollét után visszatérnek (mint jövõre az Országos Tervhivatal furcsa utódjaként a Nemzeti Tervezési Hivatal), a büdzsé formája és jelentõs mértékben tartalma sem mutat drasztikus változásokat évrõl-évre.
Összevetve például a Kupa Mihály, Veres János, vagy Matolcsy György által elõterjesztett költségvetési törvényjavaslatot megdöbbentõ hasonlóságokra és külsõ okokkal nem magyarázható trendekre lehetünk figyelmesek.
A költségvetés kiadási fõösszege majd 14-szeresére bõvült két évtized alatt, ami egyben ki is jelölte az elõirányzatok nagyságrendi növekedését. A szórás több irányú, de vannak világosan elkülöníthetõ csoportok.
Egyrészt stabilan, de a kiadási fõösszegtõl elmaradó módon nõttek az alapvetõ állami funkciókhoz kapcsolódó kiadások. Így például az 1. melléklet III. fejezetében leledzõ Alkotmánybíróság kerete a kilencszeresére, az önhibájukon hátrányos helyzetbe került önkormányzatok “ÖNHIKI”-kerete pedig bõ nyolcszorosára nõtt. Mindezt a bevételi oldalon a jövedelemadó hasonlóan majd 9-szeres növekedése fedezte. Felfelé is voltak érdemi eltérések, így például egy kisebb szerkezeti korrekciót jelez, hogy az áfabevétel 17-szer akkora lehet, mint 1992-ben. De a trendet kis kilengésekkel követte az elõirányzatok többsége, mely kilengések ráadásul bõven magyarázhatóak a reformértékûnek bajosan tekinthetõ szervezeti változásokkal (mondjuk a turizmus ide-oda pakolgatásával) vagy éppen a külsõ gazdasági- és politikai környezet változásával (ilyen volt a vámbevételek eltûnése). De vannak olyan esetek is, ahol a szó szoros értelmében megállt az idõ: az Eötvös Loránd Geofizikai Kutatóintézet 1992-ben 500, jövõre, húsz év elteltével, 439 millió forintból gazdálkodik majd.
A stabil felszín alatt persze folyamatosan zajlik egy néha funkcionális, néha inkább diszfunkcionális evolúció: hasznos módosítás a bíróságok önállósítása (legalább papíron), miközben vannak persze épp aktuális kurzus-alapok és beruházások. Húsz éve a dunai vízlépcsõre kellett feltétlenül 495 millió, 2004-ben az EU kommunikációs közalapítvány élvezte a kormánypártok 685 millió forintos támogatását, míg manapság a 20 éve apró civil szervezetként indult Magyar Mûvészeti Akadémia titkársága nem lehet meg közhatalmi funkció és egy 550 milliós dotáció nélkül.Kisebb-nagyobb változások ide vagy oda, a magyar költségvetés beragadt a nirvánába úgy, ahogy annak idején az Antall-kormány elsõ pénzügyminisztere, Rabár Ferenc bevezette: szerkezetét a minisztériumi struktúrához igazítják, normaszövegét az elõzõ év szövegébõl copy-pastelik, elõirányzatait a bázishoz képest numerikus szabályok alapján bõvítik (vagy mostanában inkább: csökkentik). Bal-, jobb- és centrum: bõ 20 éve minden párt ugyanazt a mûsort adja.
***
És ha így van, miért baj az? – kérdezhetik a költségvetési tervezés finomságaira kevésbé, az adók és támogatások szintjére viszont annál érzékenyebb állampolgárok. Miért baj, ha a forma változatlan, ha megfelelõ keretet ad az épp aktuális tartalomnak? Miért rossz a stabilitás, és az ennek – általában – köszönhetõ átláthatóság?A válasz egyszerû: azért, mert a 20 éve szinte változatlan költségvetési szerkezet konzervál mindent, ami rossz a magyar államban, miközben elfojtbármilyen új kezdeményezést. Itt többrõl van szó, mint a közhelyként (és néha gondolkodás helyett) emlegetett “strukturális reformokról”. Az, hogy minden év tavaszán ugyanazt a sémát veszi elõ a fiokból az épp aktuális kormányzat, nem csak a kezét, de a fantáziáját is megköti. Az, hogy intézményekben, és nem elvégzendõ feladatokban gondolkodnak szellemileg kényelmes. De ugyanennyire kényelmes politikailag is: miért vágjunk neki szükségtelen intézmények megszüntetésének, vagy szakmailag és igazságossági szempontból is indokolható adóemeléseknek, ha az is járható út, hogy mindenkitõl csak 5%-ot csippentsünk le – de azt persze minden évben.
***
Amikor pénteken Matolcsy György nemzetgazdasági miniszter bemutatta a 2012-es büdzsét, “célköltségvetésnek” nevezte elõterjesztését. Ez persze nem egy klasszikus irányzat a tervezési irodalomban, de értjük, hogy mire gondolt a tankönyvi ortodoxiát (és heterodoxiát) egyaránt elutasító szakember. Arra, hogy társadalmi céloknak rendelik alá a költségvetést, és vele az állam beavatkozási képességét: az adókat, támogatásokat, intézményeket. A törvényjavaslat fényében azonban ilyesmirõl szó sincs:bár a kormány egyelõre elfelejtette mellékelni a szokásos funkcionális mérlegeket, az a számokból világos, hogy nincs érdemi átrendezõdés a nagy társadalmi-gazdasági területek között. És néhány a kormány számára kulcsterület (például a szociális juttatások) kivételével nincs átrendezõdés mikroszinten sem: a kárrendezési célelõirányzat úgynevezett függõ kár kifizetéseire 410 millió forint volt 2010-ben és 2011-ben is, és ennyi lesz jövõre is. Az, hogy nincs 10 ember az országban, aki tudja, hogy ez mit jelent? Ez a legkevesebb.
***
Az alapelveit tekintve 20 éve változatlan költségvetési tervezési eljárás és rendszer logikátlan és nem biztosítja a költségvetés pénzügyi fenntarthatóságát. Tartalékképzési rendszere primitív és felelõtlen, amit az éves szintû kiigazítások egyértelmûen bizonyítanak. Közgazdasági és közpolitikai tervezési szempontból is zavaros: elsõsorban az elkészítés minimális energiabefektetési igényét biztosítja, no meg persze az intézményi hûbérbirtokok fenntartását még ha a szokásos anyagi erózió mellett is. Az átlagpolgár számára mindemellett a rengeteg szám és sok száz oldal ellenére is átláthatatlan: kit érdekel, hogy mennyi a normatíva, ha nem tudjuk, hogy milyen szolgáltatási színvonal jár nekünk az ország teljesítõképessége alapján? Miközben folyamatosan halljuk az államadósság állítólagos csökkentésérõl szóló híreket, tudja valaki ebben a hazában, hogy mekkora az állam implicit adóssága, hogy mekkora követelésheggyel néz szembe az adófizetõk közössége a következõ 5-10 évben? A Matolcsy-féle új költségvetésbõl ezt sem tudhatja meg. Azt pedig ilyen elõzmények után már botorság lenne felvetni, hogy az egyszeri adófizetõ vagy civil és gazdálkodó szervezetek esetleg bele is szólhatnának a tervezet összeállításába.
Egyelõre elõdjeihez hasonlóan a második Orbán-kormánynak sem sikerült megteremtenie azt a programalapú, a társadalmi-gazdasági célokból kiinduló költségvetési szerkezetet, melyre a szakma szinte egyértelmûen javaslatot tett és tesz évek óta.
Egyelõre úgy tûnik, hogy talán nem csak a politikai akarat, de a közpolitikai kapacitás és menedzsment-képesség sincs meg ahhoz, hogy fel tudja hozni az állam mûködését a 21. század színvonalára. Hiába az új Tervhivatal, ha a pénzügyeket a kormány nem képes alárendelni társadalom- és gazdaságpolitikai céljainak, akkor minden úgy lesz, ahogy eddig volt: a célok csak az elõzõ évek kijelölte keretek között érvényesülhetnek csak.
Az, hogy hogyan készül a költségvetés, e látszólag pénzügyi-technikai ügy tehát alapjaiban köti meg a mindenkori kormányzat kezét. Ha nincs is szükség egy mindent elölrõl kezdõ “zéró bázisú” költségvetésre, a társadalmi célokat szem elõtt tartó programköltségvetési reform már nem várathat magára. E nélkül ugyanis – 20 év rá a bizonyság! – garantáltan lózung marad a kormány jelszava: “Magyarország megújul”.
A szerzõ közgazdász, MTA PTI
