A magyar társadalmi-gazdasági átalakulás, stabilizáció és modernizáció jelentős pénzforrásokat igényel. A külső forrásbevonás egyik lehetőségét a bi- és multilaterális forrásokból történő segélyezés adja. Az EU PHARE keretében Magyarországra érkező segélyek egyik kiemelt területe az agrárgazdaság.
Ezerkilencszázkilencven és 1994 között a 24 legfejlettebb ország (az úgynevezett G-24-ek) és a nemzetközi pénzügyi szervezetek (EBRD, IMF, Világbank) 11,7 milliárd ecu értékű segélyt ígértek Magyarországnak. Kétségtelen, hogy Magyarország számára a legjelentősebb donor az Európai Unió (EU), hiszen a tagországok bilaterális segélyígérvényei, valamint az EU, mint integráció adományai, továbbá az Európai Beruházási Bank kihelyezései a Magyarországnak ígért külső pénzügyi erőforrásoknak a vizsgált időszakban 46 százalékát tették ki.
Világítótorony
Az Európai Unió által finanszírozott segélyprogramok egyike az úgynevezett PHARE-program. A PHARE-programot az EU 1989-ben hozta létre eredetileg Lengyelország és Magyarország gazdasági, társadalmi és politikai átalakulásának elősegítésére, a piacgazdaságra való áttérés támogatására. Innen a program rövidítése: PHARE = Pologne, Hongrie: Action pour la Reconstruction Économique = Poland and Hungary Assistance for the Reconstruction of the Economy, ami egyébként franciául világítótornyot is jelent. A kelet- és kelet-közép-európai átalakulás előrehaladtával egyre bővült a PHARE-program kedvezményezettjeinek köre, s jelenleg 12 ország (Albánia, Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Magyarország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Románia, Szlovákia, Szlovénia, s a korábbi Jugoszlávia) részesül az EU PHARE-programjából.
A PHARE 1990 óta az Európai Unió gazdasági segítségnyújtási programjaként a felsorolt közép- és kelet-európai országok gazdasági és társadalmi reformjait támogatja különböző programok finanszírozása révén. A kedvezményezett kormány tesz javaslatot a segítségnyújtás prioritásaira, amiket megvitat az EU Bizottságával, amely a programokat jóváhagyja.
A PHARE csak a kedvezményezett országok kormányainak hivatalos megkeresésére válaszol, vagyis kormányközi együttműködésnek tekinthető. A PHARE nem pénzintézet, amelyhez vállalkozások, magán- vagy kormányzati intézmények pályázhatnának közvetlen projekt-finanszírozásért; elsősorban kormányzati programokat finanszíroz. Ez általában – s mind ez ideig – tanulmányok, stratégiai tanácsadás, szakmai segítségnyújtás és képzés formájában valósult meg, ugyanakkor sor kerülhetett berendezések szállítására is.
A PHARE-program keretében nyújtandó támogatás nagyságáról az Európai Parlament évente foglal állást. Az 1990. évi költségvetés – amely csak Lengyelország és Magyarország számára szólt – mintegy 500 millió ecu volt, 1994-ben pedig 990 millió ecu. 1990 és 1994 között az EU költségvetésében lekötött PHARE-pénzalapok összesen 4248,5 millió ecu-t tettek ki. A fenti lekötött összegekből Magyarország számára az 1990 és 1994 közötti időszakban összességében 502 millió ecu-t irányoztak elő, vagyis Magyarország a kelet- és kelet-közép-európai országoknak ígért PHARE-pénzalapok 11,8 százalékának volt a kedvezményezettje. Ugyanakkor ahogy nő a segélybe bevont országok száma, úgy csökken az egy-egy ország rendelkezésére álló összeg, illetve az egyes országoknak az összes segélyígérvényből való részesülése.
Míg Magyarország a csökkenő részarány ellenére is viszonylag jelentős recipiense a PHARE-programnak, addig az EU PHARE ettől kevésbé jelentős donor Magyarország számára, hiszen az 1990 és 1994 között Magyarországnak ígért segélyeknek mindössze 4,3 százalékát tette ki, vagyis kicsivel többet mint amennyit például Franciaország bilaterális segélyként Magyarországnak kilátásba helyezett. De még az EU-ból érkező segélyeknek is csak 9,3 százalékát adta, vagyis a PHARE-program értékelésekor mindenképpen figyelembe kell venni, hogy sem Magyarország külső pénzügyi forrásigényéhez, sem pedig az egyéb forrásokból történő segélybeáramláshoz viszonyítva nem a legjelentősebb pénzügyi erőforrás.
Különben is egy segély tényleges értékét annak feltételei és hatása sokkal inkább meghatározzák, mint a pénzösszeg nagysága.
1990 és 1994 között az EU PHARE-költségvetésében összességében 502 millió ecu-t ítéltek meg Magyarországnak. Ez némi ingadozással, de átlagosan évi 100 millió ecu-t jelent. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy az időszak utolsó évére már csak 85 millió ecu-t tartalmaz Magyarország számára a PHARE-költségvetés, ami egy csökkenő tendenciát sejtet.
A PHARE-segélyek tényleges nagyságát, vagyis a segélyezés hatékonyságát azonban korántsem a költségvetésben szereplő, illetve a lekötött összegek határozzák meg, hanem az úgynevezett szerződött, valamint a ténylegesen kifizetett összegek, illetve ezeknek a lekötött összegekhez viszonyított aránya. Magyarországon a PHARE-pénzek kihasználtsága 1990 és 1994 között 62 százalékos volt.
Miért alacsony a kifizetéseknek, illetve s különösen a leszerződött összegeknek a lekötött összeghez viszonyított aránya? A kifizetések esetében az alacsony, s csökkenő arány alapvetően a projektek viszonylag hosszú, átlagosan 3,5 éves időtartamával, illetve elhúzódó befejezésével magyarázható. Az alacsony szerződéses arány esetében információhiányra, a tenderek magas követelményére, a recipiensek oldalán jelentkező elégtelen koordinációra, az infrastruktúra elégtelenségére, a szakemberhiányra, az üzleti tervek megfogalmazásának hiányosságaira és a társfinanszírozás elégtelenségére lehet gyanakodni. A segélyek alacsony kihasználtságának további oka a recipiens országok átfogó fejlesztési stratégiájának hiánya és a segélykérelmek benyújtásában való járatlansága lehet.
AgrárPHARE
A magyar mezőgazdaság, illetve a vidék fejlesztése az 1990 és 1994 közötti időszakban nem játszott kiemelt szerepet a segélyt nyújtó EU megfontolásaiban, hiszen az időszak alatt a költségvetésben szereplő összegeknek átlagosan 13,65 százalékát juttatták az agrárszektor fejlesztésére. Ez azonban igen jelentős éves ingadozásokat mutat, hiszen volt olyan év (például 1994.), amikor újabb források nem álltak rendelkezésre a mezőgazdaság fejlesztésére. Összességében 1990 és 1994 között a PHARE 68,5 millió ecu-t irányzott elő a magyar agrárszektor fejlesztésére.
Igen pozitív fejlemény, hogy az agrárfejlesztésre lekötött pénzügyi eszközökhöz képest mind a leszerződött, mind pedig a kifizetett összeg aránya igen magas: 1990-ben több mint 100 százalékos volt az arány mindkét mutató esetében, 1991-ben 75, illetve 63 százalék, s 1993-ban pedig 30, illetve 23,6 százalék. Mivel 1994-re újabb agrárfejlesztési támogatást nem hagytak jóvá, így sem a leszerződött, sem a kifizetett összegről nem beszélhetünk.
Az évenként lekötött segélyösszegek igen nagyarányú ingadozást mutattak, ami a rendelkezésre álló segélyek akadozó, igen sok esetben kései jóváhagyásával, átutalásával és lassú felhasználásával magyarázható. (Az 1991. évi PHARE-agrárprogram jóváhagyására például 1991 decemberében került sor, a pénzeszközök átutalására pedig 1992 júniusában. Az FM a program meghosszabbítását kezdeményezte 1993 novemberében, de az Európai Bizottság az eredeti 1994. szeptember 30-i határidőt – a közel másfél éves késés ellenére – csak 1995. június 30-ig volt hajlandó kitolni.) Mindezek s az ehhez hasonló fejlemények bizonytalanná, kiszámíthatatlanná teszik a segélyekkel való tervezést. Ugyanakkor pozitív fejlemény, hogy a rendelkezésre álló pénzügyi erőforrások viszonylag kis számú projektre, programra koncentrálódtak. Az időszak alatt mindösszesen 7 nagyobb projekt elindítására, illetve megvalósítására került sor. Ezek az intézményfejlesztés, a hitelgarancia, a földhivatalok, a szerkezetváltás, a vidék bankja, az állategészségügy és a beruházások támogatása. Ezekre az időszak alatt összességében 60,8 millió ecu-t, vagyis, az összes agrárcélú segély 89 százalékát fordították.
Erőforráskoncentráció
A jelentős mértékű erőforrás-koncentrációt segítette elő, hogy a fenti projektek közül egy projekt (a földhivatalok számítógépesítése) 3 év (1990., 1991. és 1993.) agrárprogramjában szerepelt összesen 10 millió ecu-s költségvetéssel, két projekt (a hitelgarancia és a vidék bankja) 2 év (1990. és 1993., illetve 1992. és 1993.) programjában összességében 20, illetve 11,5 millió ecu-s költségvetéssel, míg három projekt (a szerkezetváltás, az állategészségügy és a beruházások támogatása) 1-1 év (1991. és 1993.) programjában szerepelt 10 millió ecu-s, 3 millió ecu-s és 6,3 millió ecu-s költségvetéssel.
Végeredményben a vizsgált időszak alatt beindított, illetve megvalósított projektek két alapvető célt szolgáltak, nevezetesen a piacgazdaságra való átállást és az agrárszektor finanszírozási képességének növelését. Emellett nagymértékben hozzájárultak az FM – tanácsadói, információs, földnyilvántartási, minőségellenőrzési, állat- és növény-egészségügyi – szolgáltatásainak javításához.
Az alapvető kérdés azonban az, hogy tényleg a fenti területek voltak azok, ahová a szűkösen rendelkezésre álló erőforrásokat koncentrálni kellett, s a prioritások kiválasztását mennyiben a donor s mennyiben a recipiens ország érdekei határozták meg. Erre a kérdésre azért is nehéz válaszolni, mivel a célterületek kiválasztása a két fél – egyrészről az Európai Bizottság, másrészről pedig a Földművelésügyi Minisztérium – közötti tárgyalások és egyeztetések alapján történik. Ezek menetéről azonban nem állnak rendelkezésünkre információk.
Az agrárprogram értékelését az is nehezíti, hogy az adott időszakban a magyar kormánynak nem volt koherens agrárpolitikája, a gazdasági jellegű döntéseket is alapvetően politikai megfontolások motiválták (lásd a kárpótlási törvényeket, vagy a szövetkezetek átalakításának kérdését). Következésképpen a PHARE agrárprogramjának prioritásait aligha tudjuk a kormány agrárpolitikájával ütköztetni.
Válságok
Annyi azonban az 1990 és 1994 közötti időszak eseményeiből tudható, hogy az időszak első felében a magyar mezőgazdaság egy nagyarányú értékesítési válsággal küzdött, ami egyrészt a keleti piacok elvesztésének, másrészt a belső piacok szűkülésének volt a következménye. Vagyis legfőbb gondja és feladata a fizetőképes agrárpiacok megtalálása, a piacrajutás feltételeinek javítása, az exportverseny-képesség emelése volt.
Ehhez azonban a fenti PHARE-programok csak igen áttételes segítséget nyújtottak. Az Európai Uniónak sem akkor, sem pedig ma nem érdeke a kelet-közép-európai országok agrárexport-potenciáljának s agrárexport-versenyképességének az emelése, hiszen ezzel saját versenytársait erősítené.
Az 1990-1994-es időszak második felében a magyar mezőgazdaság értékesítési válságát a termelési válság váltotta fel, ami a mezőgazdasági termelés nagymértékű visszaesésében, az állatállomány csökkenésében, az exportárualapok zsugorodásában nyilvánult meg. Ekkor az agrárfejlesztés prioritásának a termelési válság megoldásának kellett volna lennie, amit azonban az akkori agrárvezetés aligha tudott képviselni, hiszen nem volt világos, hogy milyen szerepet szánnak a mezőgazdaságnak: elegendő csupán a hazai szükséglet kielégítésére alkalmas mezőgazdaságot kialakítani, avagy export-orientálttá kell-e tenni a magyar agrárgazdaságot.
Ugyanakkor kétségtelen, hogy a magyar agrárátalakulás és agrárfejlesztés két súlyponti területe a agrártulajdon-viszonyok, beleértve a földtulajdon-viszonyok átalakítása, a magánszektor részarányának növelése, valamint az agrárfinanszírozás kérdésének megoldása volt. S ebből a szempontból a fentebb említett hét PHARE-program közül három mutat közvetlen kapcsolódást (a szerkezetváltás, a hitelgarancia és a vidék bankja), míg egy (a földhivatalok számítógépesítése) közvetetten kapcsolódik a földtulajdon-viszonyok átalakításához.
A Magyarországnak juttatott agrársegélyek hatékony felhasználása alapvetően a beáramló segély feltételeitől függ. Az agrársegélyekre – akárcsak a PHARE-segély egészére – a technikai segítségnyújtás dominanciája jellemző, mintegy 2/3-os részaránnyal. Következésképpen a beáramló agrársegélynek csupán 1/3-a volt pénzügyi segély, de annak felhasználása is projekthez kötött volt. Vagyis az agrársegélyek esetében is érvényesült az a filozófia, hogy habár a segély ingyenes, térítésmentes, de annak felhasználása teljes mértékben a donortól függ.
Ráadásul a technikai segély megoszlása sem volt Magyarország számára a legkedvezőbb, hiszen az 1990 és 1993 között eszközölt 25 millió ecu-nyi technikai segélynek csak 38 százalékát (9,6 millió ecu) fordították eszközök, berendezések vásárlására, míg 62 százalékát (15,4 millió ecu-t) tanácsadóknak, szakértőknek, konzultánsoknak fizettek ki. Mivel ezek túlnyomó többsége az EU- tagországok állampolgára volt, így a segélynek feltüntetett beáramló pénzösszegnek egy jelentős része visszakerült a donorhoz.
A segélyek “visszaszívása”
Az erőforrások visszaáramlása azonban nemcsak közvetlen úton, a szakértők, tanácsadók javadalmazásán keresztül történhet(ett) meg, de közvett módon is, azáltal, hogy a projektek megvalósításához szükséges gépeket, berendezéseket EU-tagországok, illetve ezen országoknak Magyarországon honos cégei szállították. (Az 1990 és 1993 közötti időszak legnagyobb egyedi szerződését az ICL Hungary kötötte, amely 1,8 millió ecu (akkori árfolyamon 180 millió forint) értékben szállított számítógép-hardvert és -szoftvert a földhivataloknak. 1991 és 1993 között az agrárprojektek auditálási munkáját az Ernst & Young végezte.)
A segély-visszaáramlás maximális értékét (25 millió ecu a 38 millió ecu-ből) akkor kapjuk, ha feltételezzük, hogy a technikai segély valamennyi komponense (eszköz- és berendezés-szállítás, szakértőküldés, tanácsadás) közvetlenül vagy közvetetten EU-eredetű. Feltételezve azonban, hogy a tanácsadás, oktatás esetén a magyar szakemberek bevonása 10 százalékos, s az eszköz és berendezés-szállításnál 1/3-os a magyar részarány, akkor a segély-visszaáramlás nagysága 20 millió ecu lenne. Vagyis ez utóbbi – meglehetősen optimista premisszákon alapuló – becslés szerint is az 1990 és 1993 közötti PHARE-agrársegélyeknek több mint 50 százaléka áramlott vissza a donorhoz.
Ugyancsak a recipiensek rendelkezésére álló, az agrárfejlesztés céljait szolgáló pénzösszegek nagyságát csökkentik a segélykoordináció, -adminisztráció és -menedzselés költségei. Az 1990 és 1993 közötti időszakban a PHARE-agrársegélyek adminisztrációjára, a PHARE Iroda (AICU = Assistance Implementation Coordination Unit) Földművelésügyi Minisztériumon belüli üzemeltetésére összességében 2,682 millió ecu-t költöttek, vagyis az összes segélyösszeg (38 millió ecu) 7 százalékát. A PHARE Irodát 1993 októberéig külföldi szakértők vezették. A jelenlegi vezetés már magyar, a szolgáltatásokat (tanácsadás, oktatás, program-előkészítés, auditálás stb.) azonban továbbra is külföldiek végzik. Ezek 18-24 hónapos költségeit fedezi a PHARE Iroda 1,0 millió ecu-s költségvetése.
Míg az 1990 és 1994 közötti időszakban megvalósított PHARE- agrárprogramok csak többé-kevésbé kapcsolódtak közvetlenül a magyar agrárfejlesztés prioritásaihoz, addig a donor, az EU érdekei mind közvetlenül, a segítségnyújtás módján keresztül, mind pedig közvetetten, a célterületek kiválasztásán keresztül érvényesültek.
Donorérdekek
Az EU a magyar fél segítségigénylési prioritásai közül egyértelműen azokat támogatja, amelyek megvalósítása az ő érdekében is áll. Egyrészt azokat a területeket támogatja, amelyek elhanyagolása az EU számára is negatív hatással járna, például az állategészségügy vagy a növényegészségügy kérdése, a járványmegelőzés vagy a környezetvédelem. Másrészt a segítséget azokra a területekre koncentrálja, amelyek fejlesztése saját gazdasági céljai megvalósítását szolgálják: ilyenek például az infrastruktúra, a közlekedés, az energiaellátás fejlesztése, hiszen ezáltal saját exportcéljait is könnyebben tudja megvalósítani. Szintén ebbe a kategóriába tartoznak azok a területek, amelyek támogatása az EU információval való ellátását szolgálja ilyen például a földnyilvántartási rendszer, az agrárinformációs rendszer fejlesztése. Ugyancsak prioritást élveznek azok a területek, ahol az EU beszállítóként szerződéseket, piacot tud szerezni, üzleti kapcsolatokat tud kiépíteni, amelyek aztán a segélyek csökkenése, elapadása után is üzletet biztosítanak. (Egyes kimutatások szerint minden 1 márkányi segély mintegy 5 márkányi exportot generál!) Szintén az EU érdekében áll azon területek fejlesztésének támogatása, amelyeknek, EU-konformitása Magyarország jövőbeni tagsága szempontjából nélkülözhetetlen (jogharmonizáció, szabványosítás). Érdemes arra is felfigyelni, hogy melyek azok a területek, amelyeket az EU kihagy támogatási területei közül. A PHARE-agrárprogram esetében például nem volt egyetlen projekt sem, amely a magyar agrárexport fejlesztését, a magyar agrártermékek könnyebb piacrajutását, a külpiaci marketing céljait szolgálta volna. Ez nem véletlen, hiszen az EU-nak nem áll érdekében a magyar agrárexport felfuttatása.
Az EU érdekei azonban nemcsak a támogatási prioritások révén valósulnak meg, de a támogatás módja által is. A technikai segély révén saját – s sok esetben nem is a legkiválóbb – szakértőinek biztosít munkahelyet, s jelentős jövedelmet. Az egyes projektek támogatása révén pedig saját cégeit, vállalatait tudja piachoz, exportbevételhez és üzleti kapcsolatokhoz juttatni.
