Az integrációra történő felkészülés igen komoly változtatásokat igényel a csatlakozás előtt álló országok hazai regionális fejlesztési-támogatási politikájában. Ismerni kell az EU regionális politikája működésének elveit, és biztosítani kell azok teljesíthetőségének feltételeit, ehhez jelentős intézményes reformokra is szükség van. Nem véletlen, hogy a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény már az unió szabályozását figyelembe véve készült el.
A regionális politika a hátrányos helyzetű régiók versenyképességének növelésére törekszik, a fejlődéshez szükséges kedvező körülményeket próbálja megteremteni azzal, hogy az infrastrukturális beruházások, a képzési tréningek, a kutatás-fejlesztési tevékenység és a kis- és középvállalkozások támogatásával a beruházások serkentését segíti elő. A regionális politikát a strukturális alapok – az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap orientációs része, az Európai Szociális Alap, az Európai Regionális Fejlesztési Alap, a Halászati Pénzügyi Orientációs Eszköz – és a Kohéziós Alap keretében nyújtott támogatások szolgálják. Ezek az alapok fokozatosan jöttek létre, működésüket az 1988-ban elfogadott átfogó reformintézkedések során hangolták össze, amelyek – az 1993-as kisebb módosítással és az 1995-ös bővülés kapcsán történt kiegészítéssel – 1989-es életbelépésétől egységes cél-, elv- és eszközrendszer alapján jutnak támogatáshoz az arra rászoruló régiók.
A strukturális alapokból hat célkitűzés alapján részesülhetnek támogatásban az arra jogosult régiók. Az első célkitűzés alapján az EU átlagos egy főre eső GDP-jének 75 százalékát el nem érő, a fejlődésben leginkább elmaradott régiók kapnak támogatást. A második célkitűzés a hagyományos iparágak hanyatlásával súlyosan érintett régiók átalakulását támogatja. A harmadik célkitűzés alapján a tartós munkanélküliség elleni küzdelem és a 25 év alatti fiatalok munkaerő-piaci integrálása fogalmazódik meg. A negyedik célkitűzés alapján az iparban és a termelési eljárásokban bekövetkezett változásokhoz kapcsolódóan segítik a foglalkoztatottak átképzését. Az ötödik célkitűzés alapján a mezőgazdasági struktúrák átalakulásának felgyorsítását, a halászat területén végrehajtott modernizációt, valamint a vidéki körzetek átfogó fejlesztését támogatják. A hatodik célkitűzés az alacsony népsűrűségű északi területeknek nyújt támogatást.
A regionális politikára fordított kiadások összege a ’80-as évek második felétől egyre nagyobb súllyal szerepel az EU költségvetésében. 1988 és 1992 között az úgynevezett strukturális műveletekre fordított kiadások összege 7,8 milliárd ecu-ről 13,5 milliárd ecu-re emelkedett, tehát majdnem megkétszereződött. Az 1989 és 1993 közötti időszakban összesen 63 milliárd ecu-t fordítottak regionális politikai célokra. Ebben az időszakban a négy legkevésbé fejlett tagország – Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország – 28 milliárd ecu támogatást kapott infrastrukturális beruházásokra, emberi erőforrás-fejlesztésre, a mezőgazdaság korszerűsítésére, ipari szerkezetátalakításra, valamint egyéb regionális és helyi fejlesztésekre.
Az 1992. decemberi edinburghi Európai Tanács döntése alapján a strukturális alapokból származó támogatások összegét 1993 és 1999 között évi közel 20 milliárdról több mint 27 milliárd ecu-re növelik, ami a közös költségvetésben 29 százalékról 32 százalékra történő emelkedést jelent. Ezt egészíti ki a négy legalacsonyabb jövedelmű országot külön támogató Kohéziós Alap, amelyet 1,5 milliárd ecu-vel állítottak fel, és évente növekedve ’99-ben már 2,6 milliárd ecu támogatást nyújt. Az EU 1994 és 1999 között összesen mintegy 143 milliárd ecu-t kíván fordítani az elmaradott, illetve strukturális nehézségekkel küzdő régióinak támogatására. Ebben az időszakban a négy legkevésbé fejlett ország közül Görögország 15 milliárd ecu, Portugália 15,4 milliárd ecu, Spanyolország 32,7 milliárd ecu, Írország 5,9 milliárd ecu támogatásban részesül a strukturális alapokból. Tehát a négy ország az 1994-től 1999-ig terjedő időszakban összesen 69 milliárd ecu támogatásra számíthat. Figyelembe véve, hogy ez az időszak egy évvel hosszabb, ez az összeg az 1989 és 1993 között kapott 28 milliárd ecu-t kitevő támogatásnak így is megkétszerezését jelenti. Az 1994-1999 közötti időszak során az összes kiadás kétharmadát fordítják az első célkitűzés alapján kedvezményezett régiók támogatására.
A strukturális alapok jelentős növelésének ellenére komoly áldozatvállalásról mégsem lehet beszélni. A rendelkezésre álló összeg megkétszerezésével is az EU GDP-jének csak 0,24 százalékát (63 milliárd ecu) fordította a belső piac kiteljesedésének időszakában – vagyis 1989 és 1993 között – strukturális célokra. Az edinburghi Európai Tanács döntése alapján újból megduplázódott támogatás mértéke is csak az unió GDP-jének 0,43 százalékát teszi ki az 1999-ig hátralévő időszakban, ez igen alacsony fokú szolidaritásról és áldozatvállalásról tesz tanúbizonyságot. Pedig az eddigi tapasztalatok szerint a strukturális alapokból nyújtott támogatások jelentős része a fejlett régiókba áramlik feldolgozott termékek, gépek és beruházási javak vásárlása formájában. Tehát a fejlett régiók számára is előnyös a támogatások szintjének növelése.
A jelenleg társulási szerződéssel rendelkező tíz közép- és kelet-európai ország mindegyike az Európai Unió teljes jogú tagjává szeretne válni. Ebben a szándékban nem elsősorban a strukturális alapokból származó közvetlen pénzügyi támogatások elnyerése játszik döntő szerepet, legalább ekkora szerepe van az integrációból származó dinamikus előnyöknek, illetve kül- és biztonságpolitikai szempontoknak. Mindemellett kétségtelen, hogy az új belépők az EU költségvetésének nettó haszonélvezői lennének. A bővülés kapcsán az EU részéről az egyik legkritikusabb területet éppen ezért a regionális politika alkalmazásának kiterjesztése jelenti, hiszen alacsony fejlettségi szintjük miatt a leendő tagok kivétel nélkül jogosultak lennének az első célkitűzés alapján juttatott támogatásokra.
Az egy főre eső GDP szempontjából a vásárlóerő-paritáson végzett számítások alapján Magyarország az EU-szint harmadát éri el, a társult országok közül a legfejlettebbnek számító Szlovénia az EU-átlag 54 százalékán, Csehország 50 százalékán, Szlovákia 34, Lengyelország pedig 27 százalékán áll, a többiek teljesítménye még rosszabb. Eközben az EU jelenlegi négy legkevésbé fejlett országának egy főre eső GDP-je az EU-átlag majdnem 75 százalékát éri el. A ’90-es évek második felére Görögország 63, Portugália 69, Spanyolország 78, Írország 81 százalékos szintre jutott.
Magyarország esetében rendkívül nagyok az országon belüli fejlettségi különbségek is: Budapest adata az EU-átlag 49,5 százalékát éri el, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye fejlettsége viszont csak az uniós átlag 16,2 százalékán áll. Tehát a legfejlettebb budapesti agglomeráció és a legkevésbé fejlett Szabolcs-Szatmár-Bereg megye között háromszoros különbség áll fenn az egy főre eső GDP tekintetében. Ilyen nagymértékű országon belüli fejlettségi szintkülönbség az újraegyesült Németország kivételével egyik EU-tagországban sem található.
Az EU átlagos fejlettségi szintjéhez képest jelentős mértékű lemaradás – ami kedvező dinamikájú gazdasági növekedés kialakulása mellett is hosszabb távon fennálló probléma marad – a bővülés kapcsán több szempontból is meghatározó kérdéseket vet fel a regionális politikával összefüggésben. Egyrészt a közös költségvetésre nehezedő terhek kapcsán merülnek fel finanszírozási problémák, másrészt a jelenlegi haszonélvezők érdekeit is súlyosan érinti a támogatások kiterjesztése az új, kevésbé fejlett területekre. E két alapvető probléma stratégiai választ kíván, már csak azért is, mert 1999-ben lezárul a Közösségi Támogatási Keretek formájában kidolgozott programok második ciklusa, illetve az edinburghi Európai Tanácson jóváhagyott közös költségvetésre vonatkozó 1992-től 1999-ig tartó időszak is véget ér. Tehát 2000-től új költségvetési periódus kezdődik, és ezen belül a strukturális alapokból nyújtott támogatások aránya és elosztási elvei is változhatnak. A leendő tagországoknak e bizonytalanságok és ellenérdekeltségek mellett is meg kell tenniük az unió regionális politikája keretében elnyerhető támogatások felhasználásához kapcsolódó intézményi és jogi változtatásokat, fel kell készülniük az elnyerhető segítség fogadására.
Az EU-tagként igénybe vehető támogatás nagyságára vonatkozóan Magyarországon készült már néhány becslés. Az Országgyűlés Európai Integrációs Ügyek Bizottságában Mustó István által készített számítás abból indul ki, hogy az érvényben lévő szabályok és mechanizmusok alapján mennyi támogatást kapott volna Magyarország akkor, ha 1994-ben az EU tagja lett volna. E számítás alapján Magyarország az unió költségvetéséből összesen mintegy 4 milliárd ecu-ben részesült volna, és 400-500 millió ecu befizetési kötelezettsége lett volna. A strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból körülbelül 3 milliárd ecu támogatás jutott volna Magyarországnak, a további 1 milliárd ecu az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap garancia részéből származott volna. A 3 milliárd ecu-nek a legnagyobb része – kb. 62 százaléka – az Európai Regionális Fejlesztési Alapból folyósított támogatás lett volna. Összességében tehát, ha Magyarország 1994-ben az EU tagja lett volna, akkor nettó költségvetési nyeresége körülbelül 3,5 milliárd ecu-t tett volna ki.
Egy másik számítást az Integrációs Stratégiai Munkacsoport (ISM) keretében Illés Iván végzett el. Ez a számítás a jelenlegi kedvezményezett tagországok adataival összevetve készíti el Magyarország támogatási jogosultságának becslését. Ennek alapján Portugália egy lakosra jutó támogatottsági szintjét tekintve példának mintegy 3 milliárd ecu-s évi támogatásra lenne jogosult Magyarország, ami elérné a GDP 11 százalékát. Ugyancsak Portugália helyzetéből kiindulva, ha az ország GDP-jéhez viszonyított támogatási arányt vesszük alapul, akkor a portugál GDP 4 százalékát kitevő támogatás – ha ezt tekintjük egyfajta tapasztalati tényekkel alátámasztott maximális abszorpciós küszöbnek -, akkor csak 1,4 milliárd ecu-t kitevő támogatással lehet számolni. A különböző összehasonlításokon alapuló számítások eredményei e két szélső érték között helyezkednek el.
Az új tagok számára az EU regionális politikájába történő bekapcsolódás számos belső változtatást is igényel. A “jogosultság” összegszerű prognosztizálása még egyáltalán nem jelenti azt, hogy az új tagok minden felkészülés nélkül igénybe is tudnák venni a strukturális alapokból származó támogatásokat. A felkészülés igen komoly változtatásokat igényel a csatlakozás előtt álló országok hazai regionális fejlesztési-támogatási politikájában. Ismerni kell az EU regionális politikája működésének elveit és biztosítani kell azok teljesíthetőségének feltételeit, ehhez jelentős intézményes reformokra is szükség van. Magyarország számára is egyértelmű, hogy a regionális fejlesztés célterületeit, prioritásait és eszközrendszerét az EU regionális politikájának működésével összhangban kell kialakítani. Nem véletlen, hogy a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény már az unió szabályozását figyelembe véve készült el.
Az EU regionális politikájának működését meghatározó négy alapelvet figyelembe kell venni a csatlakozás előtt álló országoknak, hiszen ezek jelentik a regionális politikába való bekapcsolódás alapját. Az egyedi projektek helyett középtávú regionális fejlesztési programok készítését előirányzó program-központú megközelítés elve és a programok elkészítésében, a döntésekben és a megvalósításban a nemzeti kormányok és az EU Bizottsága mellett a regionális szintű szervek részvételét igénylő partnerség elvének teljesítése egyértelműen a nemzeti regionális politika működésének decentralizálását követeli meg. Vagyis olyan regionális intézményrendszer kialakítása válik szükségessé, amely rendelkezik a regionális programok kialakítására vonatkozó hatáskörrel, mivel enélkül nem lehet részt venni az unió regionális politikájában. A partnerség elvének értelmében ugyanis a regionális és helyi partnereknek meghatározó szerepük kell, hogy legyen a fejlesztési programok elkészítésében, már csak a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása miatt is. Tehát a csatlakozásnak jelentős decentralizációs hatása lesz, akár új közigazgatási struktúrák is megjelenhetnek.
Nem elhanyagolható szempont az EU területi statisztikai rendszerének, a NUTS-nómenklatúrának (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) a tanulmányozása sem. Ezt a nagyság szerinti területi osztályozási rendszert azért kellett kialakítani, hogy összehasonlíthatóak legyenek a tagországok regionális gazdasági egységeinek teljesítményei és egyben az így meghatározott regionális szintek alapján lehet pályázni a strukturális alapokból kapható támogatásokra. Az új tagoknak fel kell készülniük a három regionális szintet kijelölő rendszernek megfelelő területi egységek kialakítására. Ez természetesen nem jelent háromszintű regionális közigazgatási rendszert, az EU-ban általában csak egy vagy két szint takar tényleges közigazgatási egységeket és a másik kettő vagy egy szint csak a statisztikai összehasonlíthatóság kedvéért körülhatárolt hasonló nagyságú régiókat jelöl. A NUTS-rendszerben tehát el kell tudni helyezni a jelenleg létező területi közigazgatási struktúra által kijelölt régiókat és ki kell alakítani a nagyobb, illetve kisebb területi egységeket.
Figyelembe kell venni azt a szempontot is, hogy az egyes regionális politikai célkitűzésekhez kapcsolódóan milyen kategóriájú NUTS-régióval lehet pályázni. Ez a leendő új tagok számára leginkább az első célkitűzés alapján kapható támogatások igénybevételéhez előírt NUTS 2 szintű régiók kialakítását igényli. Az EU-ban a NUTS 2 szinten átlagosan 23 ezer négyzetkilométeres és 1,8 millió lakost számláló mezorégiók találhatók. Ilyen nagyságú régiók körülhatárolása például lehet, hogy a jelenlegi regionális közigazgatási egységek együttműködését igényli, több régió valamiféle társulása válik szükségessé, legalábbis az EU-ból származó támogatások elnyerése érdekében együtt kialakított regionális programok kialakítása vonatkozásában.
A magyar területfejlesztési törvény hangsúlyozza, hogy megfelelő hatáskörrel rendelkező intézményekre van szükség ahhoz, hogy a döntések azon a szinten szülessenek, ahol a problémák felmerülnek. A központi kormányzat ebbe a döntéshozatali folyamatba nem avatkozik be, de támogatást biztosít a programok végrehajtásához. Vagyis a törvény a szubszidiaritás elvét szem előtt tartva előmozdítja a decentralizált döntéshozatali rendszer kialakítását. Ennek a rendszernek öt szintjét határozza meg: az országos, a regionális, a megyei, a kistérségi és a települési szintet. Választott testülettel ezek közül az országos, a megyei és a települési rendelkezik. A másik két szint fő feladata a tervek és források összehangolása.
A törvény nem határoz meg NUTS 2 szintű régiókat, a megyék önkéntes elhatározására bízza a több megyét magában foglaló társulások létrehozását. Két kivétel jelenik meg a törvényben: a főváros és agglomerációs térsége, valamint a Balaton térsége. A területfejlesztés középszintű koordinációs intézményei az újonnan létrejött megyei területfejlesztési tanácsok lettek, ezek a NUTS 3 szintnek felelnek meg. Ezek a megyei területfejlesztési tanácsok hozhatnak létre regionális fejlesztési tanácsokat. A NUTS 3 szintű regionális körzetek kialakítása a legegyszerűbb feladat, mivel a jelenlegi magyar regionális közigazgatási rendszer alapjául szolgáló megyék és a főváros által alkotott 20 területi egység az átlagosan 4,65 ezer négyzetkilométeres területtel és az 517 ezres lakossággal nagyon közel áll az EU-ban NUTS 3 szinten jellemző 5,4 ezer négyzetkilométeres és 410 ezer fős átlagértékhez.
A NUTS 2 szinten kialakítandó mezorégiók meghatározásánál többféle lehetőség kínálkozik. Az egyik lehetőség a rendszerváltoztatás utáni években létezett köztársasági megbízotti körzetbeosztás, a másik a ’70-es és ’80-as évek tervezési régióinak alkalmazása lehet. Az előbbi változat nyolc területi egységet jelent, ahol az átlagos terület 11,6 ezer négyzetkilométer és az átlagnépesség 1,29 millió fő. A másik megoldás esetében hat területi egységgel lehet számolni, amelyek átlagterülete 15,5 ezer négyzetkilométer és 1,72 millió a lakosság száma. Az EU-ban NUTS 2 szinten jellemző 23 ezer négyzetkilométeres és 1,8 millió lakost számláló átlagértékek ismeretében a második megoldás tűnik jobb választásnak.
A NUTS 1 szinten ugyancsak két megoldás kínálkozik. Az egyikben a Dunántúl, Budapest és Pest megye, valamint Észak-Magyarország az Alfölddel alkotna három makrorégiót. Ebben az esetben az átlagterület 31 ezer négyzetkilométer, az átlagos népességszám 3,45 millió fő lenne. A másik alternatíva Észak-Magyarországot és az Alföldet külön kezelné, ekkor 23,3 ezer négyzetkilométer és 2,58 millió lakos lenne az átlagérték. Ez az utóbbi megoldás a hazai területi regionális problémák eltérő természetéből adódóan és a kialakítandó programok miatt jobbnak tűnik, bár messzebb áll az EU-ban NUTS 1 szinten jellemző 68,1 ezer négyzetkilométeres és 4,2 millió lakost számláló átlagértéktől. Ugyanakkor az EU tagországai között is jelentős különbségek mutatkoznak, így ezzel a második megoldással is még a belga és holland NUTS 1 szintű átlagos terület dupláját és a brit értékkel megegyező területnagyságot érnének el a magyar régiók. Népességben pedig a finn, a görög és az osztrák lakosságszámmal megegyező szintet érnének el.
A regionális közigazgatás átszervezése ugyanakkor nem tűnik indokoltnak, mert a megyerendszernél nagyobb regionális szinteknek, valamiféle tartományoknak nincsenek hagyományai Magyarországon, ezért nem indokolt új közigazgatási egységeknek ahhoz hasonló körű jogosítványokat adni, amelyek teljesen más történelmi körülmények között alakultak ki egyes nyugat-európai országokban. A megyék fennmaradásával egy időben létrehozandó regionális szint csak a bürokrácia újabb szintjét teremtené meg az ezzel felmerülő költségekkel együtt. Ez nem áll ellentétben azzal a lényeges feladattal, hogy – összhangban az EU-ban kialakult gyakorlattal – programalkotási-tervezési céllal minél előbb meg kell szervezni a megyéknél nagyobb régiókat. Ez a megyék társulásával kialakuló együttműködés feltétlenül szükséges a NUTS 2 szinten történő regionális programkészítéshez és az EU strukturális alapjaiból származó támogatások igénybevételéhez.
Az EU által nyújtott támogatás csak pótlólagos, kiegészítő jellegét hangsúlyozó hozzájárulás elvének betartása is komoly felkészülést igényel, hiszen ennek értelmében a programok finanszírozásában a nemzeti kormányoknak is részt kell venniük. Ez a nemzeti költségvetések struktúrájának olyan átalakítását vonja maga után, ami alkalmas a társfinanszírozást biztosítani. Ez egyben arra is figyelmeztet, hogy az EU-ból származó támogatások ellenére a nemzeti költségvetésnek többletkiadásai származhatnak a kötelező hozzájárulás követelményének betartásából, már csak azért is, mert az EU-ból származó támogatás nem a költségvetés bevételeit gyarapítja – hiszen regionális szintű támogatás -, a kötelező hozzájárulás többletkiadásai viszont nemzeti szinten jelentkeznek. A magyar területfejlesztési törvény szerint a programok finanszírozása többcsatornás kell, hogy legyen, a tervek részét képezi a finanszírozási forrásokat bemutató költségvetés. Összhangban az EU-ban meghatározott elvvel, a finanszírozáshoz az állam csak részben járul hozzá, a programokhoz saját forrás is szükséges.
Az alkalmazkodás szempontjából a negyedik elv betartása jelenti talán a legkisebb problémát, hiszen a koncentráció elve – vagyis az, hogy a legfontosabb területeken együtt kell felhasználni a különböző alapokból származó forrásokat – nem von maga után szerkezetváltoztatási igényeket, ugyanakkor persze az egyes alapok profiljának alapos ismeretét igényli. A magyar szabályozás szerint is a rendelkezésre álló eszközöket azokra a területekre, illetve tevékenységekre kell összpontosítani, amelyek a legnagyobb eredményt ígérik, nem szabad szétforgácsolni az erőforrásokat. Összefoglalva elmondható, hogy a területfejlesztési törvény által bevezetett intézmények és eljárási módok összhangban állnak az EU-ban kialakított szabályozással. Magyarország felismerte, hogy a jogszabályi harmonizáció ezen a területen is elengedhetetlen, hiszen tagországként csak az unióban kialakult struktúra alapján lehet igénybe venni a támogatásokat: a tagországként várható támogatások sikeres felhasználásához jelentős intézményi és szabályozási változásokra van szükség. Az EU-csatlakozás egyben a regionális fejlesztési programok és stratégiák kidolgozásáért felelős, megfelelő hatáskörrel rendelkező regionális szervek létrehozását, a megyék ilyen célból létrejövő társulását igényli.
BKE Világgazdasági Tanszék Európa Csoport
