Precízen meghatározni az államháztartási reform tartalmát meglehetősen nehéz, ugyanis a fogalmat egymástól meglehetősen eltérő folyamatokra használják. A definícióval a szakma még adós. Fogadjuk el azt az értelmezést, amely az államháztartás egészét, vagy bizonyos funkcionális területét érintő intézményi és szabályozási változásokat és ennek megfelelően az érintett szereplők magatartásváltozását érti e fogalom alatt. E változások sokféle intézkedés eredményeként állhatnak elő. A reformok érinthetik az államháztartás bevételi, vagy kiadási oldalát, különböző alrendszereit, finanszírozását és a közfeladat-ellátás módját. Az államháztartási reform fogalma tehát meglehetősen szerteágazó jelenségkör leírására szolgál. Az uralkodó – „hagyományos” – felfogás a reformok alatt az államháztartás terjedelmének csökkentését és a közfeladatok minél nagyobb arányú privatizálását érti.
VIGVÁRI ANDRÁS egyetemi docens, az IDEA Munkacsoport vezetője és MURAKÖZY CSABA informatikus
E vélemény árnyalására a későbbiekben még visszatérünk, de addig is nézzük, mi határozza meg a versenyképességet, amelynél aligha van a mai közgazdasági közbeszédben gyakrabban használt terminus, s amely a globalizált világgazdaság képlékeny viszonyainak egyik jó tükörképe. E fogalom is meglehetősen „puha”, értelmezése flexibilis. A szakmában konszenzus alakult ki abban, hogy megkülönböztetendő a vállalati, a nemzetgazdasági és a regionális versenyképesség. A vállalatoké elsősorban azzal fejezhető ki, hogy működési költségeik mennyire biztosítják profitabilitásukat. A nemzetgazdasági versenyképesség a nemzetállami szuverenitás által – legalábbis egyelőre még – befolyásolható makroszinten érvényes költségtényezők (adók, árfolyamok, támogatások) összességét jelenti. A mai helyzetben – mind a globalizáció, mind a regionális integrálódás miatt – egyre fontosabb szerephez jut a regionális, vagy telephelyi versenyképesség. A nemzetgazdasági és a regionális versenyképesség úgy értelmezhető, mint olyan gazdasági körülmények összessége, amelyek mellett a termelési tényezők hozadéka a tulajdonosok elvárásainak megfelel, a társadalom és a környezet élhetősége egyensúlyban van. Nem nehéz belátni, hogy a három versenyképességi „centrum” egymással konfliktusba is keveredhet. A vállalati elsősorban rövid távon értelmezhető (egyszerűen azért, mert a mai világban a termelőtőke is meglehetősen mobil), a nemzetgazdasági és telephelyi viszont közép- és hosszú távú kategória. A nemzetgazdasági versenyképességet azonban rövid távú érdekek (a folyó fizetési mérleg pozíciója, az infláció kordában tartása, a költségvetési hiány korlátozása, szavazatmaximalizálási törekvés és hasonlók) is befolyásolják.
A KÖZSZEKTOR ÁTALAKÍTÁSA. Ma már evidenciának kellene lennie, hogy a nemzetgazdasági és telephelyi versenyképességnek fontos tényezője a közszektor által nyújtott legkülönbözőbb szolgáltatások minősége, a közszektor hatékonysága és gazdaságos működése. A közszektor gazdasági racionalitását három célfüggvény (a 3E) követése garantálja (lásd külön). Ma az államháztartási reformnak a közszektor olyan átalakítását kell szolgálnia, amely biztosítja a nemzetgazdaság és a telephelyek versenyképességét. E cél megvalósítása határozott – a politikai erők konszenzusán alapuló – cselekvést és körültekintő, szakmai elemzéseken alapuló, az összes érdekelt szereplő akceptálható szempontjait figyelembevevő cselekvést feltételez. A felelős kormányzás alapvető feladata ma ez.
A közszektor reformérett. Egyszerre jellemzi az államháztartást a szubszidiaritás elvét nélkülöző decentralizáció és az erős centralizáltság. A mindenkori kormányok a közszektorral kapcsolatos konfliktusokat nagyvonalúan a helyi önkormányzatokhoz „exportálták”. A változások szükségességét a telephelyek globális versenye, az Európai Unióhoz történt csatlakozásból nyerhető előnyök kiaknázása és végül – de nem utolsósorban – az 1980-as évek végén létrejött modell kiüresedése indokolja.
A reformok felvetése két szempontból is komoly ellenállással találkozik. Az egyik, hogy a tényleges reformok végrehajtása olyan jogalkotási programot igényel, amely a politikai erők ma szinte elképzelhetetlen kooperativitását feltételezi. Ma a „betartás demokráciája” működik, ami az ország fejlődése és versenyképessége szempontjából akár végzetes is lehet. Ez a politikai magatartás bumerángként fog visszaütni. Ugyanakkor jogállamban az sem célravezető eljárás, ha a szükséges változtatásokat „jogalkotási innovációk”, vagyis a törvényi keretek kiskapuinak felhasználásával valósítják meg. Ez mindenképpen a politikai stabilitást – és az országminősítéseken keresztül közvetlenül a gazdasági stabilitást is – aláásó tényező volna.
Nem kisebb ellenállást vált ki az a tény sem, hogy az önkormányzati reformok megvalósítása az egész közpénzügyi rendszer reformját igényelné. Ez azonban még inkább érzékeny kérdés. Megkockáztathatjuk azt az állítást, hogy az önkormányzati szektor előrébb van a gazdálkodási reformokkal, mint a központi költségvetés. Ennek oka az a pénzügyi nyomás, amely a kormányzat részéről az önkormányzati szektorra nehezedett, így a gazdálkodás minőségében rejlő tartalékok feltárásában az önkormányzatok jobban érdekeltek voltak.
Rövid távon, azaz a kívánatos társadalmi és politikai feltételek létrejöttéig is van azonban cselekvési tér. A kormánynak rá kell szánnia magát azokra az előremozdulásokra, amelyek előfeltételei a nagyobb lépéseknek. Minden további előrehaladás feltétele, hogy oldódjanak az információs aszimmetriák a különböző kormányzati szektorbeli, illetve az azokon kívüli szereplők között. Az egyes kormányzati szintek elvtelen alkuja, kölcsönös bizalomhiánya részben erre a helyzetre vezethető vissza. A vállalkozói szektor kétlelkűen, minél kisebb adók mellett minél zsírosabb állami megrendelésekben gondolkodva próbálja rövid távú érdekeit érvényesíteni. A nagyobb közösség, az Európai Unió tagjaiként, a közszektor és a magánszektor eredményes összefogásán alapuló gazdaságfejlesztés nem képzelhető el a mai állapotok között. A közszektor transzparenciájának jelentős javulása a megalapozott politikai döntések, a közpénzek elfolyásának (ez óvatos becslések szerint is a közbeszerzések összértékének egy tizede) megakadályozása a magántőke és a közszektor korrekt együttműködésének alapfeltétele.
Vannak olyan pénzügyi technikák, amelyek alkalmazásával az adott közfeladatokat lényegesen olcsóbban lehet megvalósítani. Számos területen alkalmazható a programköltségvetés, a teljesítmény-ellenőrzés pedig látványosan javíthat a költségvetési gazdálkodás minőségén. Szembe kell nézni a kiadási politika gyengeségeivel. Az otthonteremtési támogatás bérlakásépítés helyett, a közlekedési hálózat egyoldalú – a tömegközlekedést háttérbe szorító – fejlesztése, a közoktatás, a szakoktatás és a felsőoktatás végig nem gondolt átszervezései rontják a munkaerő-kínálat flexibilitását. A kiadáspolitika további gyengesége mutatkozik meg abban, hogy a támogatások tetemes része nem a leszakadó rétegeket preferálja.
ÖNKORMÁNYZATI ÜGYEK. A telephelyek versenyképessége szempontjából kulcskérdés a helyi önkormányzati rendszer reformja. Ennek kapcsán szükségesnek látjuk megkülönböztetni a törvényhozó és központi kormányzati szintre tartozó lépéseket a „helyi államháztartási reformoktól”. Ez utóbbi alatt az egyes önkormányzatok működési módjának, viselkedésének, döntési mechanizmusainak megváltozását, vagyis a mikroszintű reformokat értjük. A makro, a mezo (szektor szintű) és a mikro reformok nem választhatók el egymástól. A központi forrásszabályozás működése azt a jól ismert közgazdasági jelenségkört modellezi, amelyet az aszimmetrikus informáltság és a megbízó-ügynök problémaként tárgyal a szakirodalom. A kölcsönös bizalmatlanságból adódó bizonytalanságok intézményes kizárása a rendszer reformjának alfája és ómegája.
A hazai önkormányzati rendszer létrehozásának időszakában a szakmai vitákban a szolgáltató versus vállalkozó önkormányzati modell közötti választás kérdése került a középpontba. A megvalósult modell végül is az igen liberális szabályozás (vagyongazdálkodás, hitelfelvétel, forrásfelhasználás) felé tolódott el, de jure vállalkozói önkormányzati modellt eredményezett. A központi forrásszabályozás fokozatos szigorodásával de facto a vállalkozás lehetőségét az önkormányzatok – kevés kivétellel – vagyonfelélésre voltak kénytelenek használni. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a magyar önkormányzatok többsége „kényszervállalkozó”. A célmodellt illetően – véleményünk szerint – az EU-ba való integrálódás elősegítése, és a globális versenyben történő helytállás érdekében a gazdasági versenyképességet elősegítő, tőkevonzó és tőkét abszorbeálni képes önkormányzati rendszerre volna szükség.
