Titánok harca ássa alá a brexitet

Arend Lijphart

A brit politikai berendezkedést Arend Lijphart holland politikatudós nyomán westminsteri modellnek szokás nevezni. A fogalom olyan többségi rendszert takar, amiben a miniszterelnököt jelölő párt a választásokon mindig képes egyértelmű fölényt szerezni, így a kormány nincs koalíciókényszerben, és az általa képviselt politikai elképzeléseket a törvényhozáson keresztül fennakadás nélkül meg tudja valósítani. A rendszer két erős párt versengésén alapul, ahol a választásokon az egyéni körzetekben megszerzett abszolút többség dönti el a relatív hatalmat.

A kormány a felhatalmazást ugyan a választóktól szerzi, de megbízatását a Koronától kapja. A kabinet tagjai II. Erzsébet királynő miniszterei, a szuverén rájuk ruházott előjogával élve alakítják a brit politikát. Az elmúlt évtizedekben erős végrehajtó hatalmi ág jellemezte a rendszert, a törvényhozás inkább támogató eszköze volt a kormánynak.

A kétezres évek elején a munkáspárti kormányzat által bevezetett reformoknak köszönhetően ez a berendezkedés felborulni látszik. A legutóbbi három választásból kettő, beleértve a 2017-es előre hozott választást is, koalíciós kormányzatot eredményezett. A kisebbségben kormányzó konzervatív Theresa May – elődjeitől eltérően – nem számíthatott a törvényhozás feltétel nélküli támogatására, és ez különösen igaznak bizonyult az Európai Unióból való kilépéssel kapcsolatos elképzeléseire.

Gina Miller

A 2016. júniusi népszavazást követően, az év októberében az akkor már May vezette kormányzat bejelentette, hogy legkésőbb 2017 tavaszán elindítja az Európai Unióról szóló szerződés 50. cikke szerinti eljárást és ezzel Nagy-Britannia kilépését az EU-ból. A törvényhozás és a végrehajtó hatalom brexittel kapcsolatos első összetűzése a bejelentést után meg is történt.

Először a The Times egyik szerzője, David Pannick vetette fel azt az akkor még csak elméleti kérdést, hogy vajon a kormánynak van-e joga egyoldalúan, a parlament kihagyásával dönteni az eljárás megindításáról. A kérdésből ügy Gina Miller aktivista a Legfelsőbb Bírósághoz címzett beadványa nyomán lett.

David Davis akkori brexitminiszter a lépést a Korona külpolitikai kérdéséket érintő előjogával indokolta, ami szerint a kormánynak mint a szuverén külügyekért felelős képviselőjének, joga van eljárni a parlament bevonása nélkül. Miller beadványban azzal érvelt, hogy az eljárás a parlament által hozott döntések egy sorának megszüntetésével járna együtt, és a törvényhozásra vonatkozó alkotmányos jogok szerint a parlament beleegyezése nélkül nem módosíthatók az általa hozott döntések.

A Legfelsőbb Bíróság 2017. január 24-i döntésében 8-3 arányban a Miller-beadvánnyal egyetértve kimondta, hogy a kormány nem semmisítheti meg a parlament által elsődleges törvényhozással beiktatott jogokat, így például az európai uniós állampolgárságot.

A brit történeti alkotmány sajátossága, hogy a törvényhozással és az igazságszolgáltatással ellentétben a végrehajtó hatalommal kapcsolatban nem határozott meg alapelveket 950 éves története során. A Legfelsőbb Bíróság döntése értelmében az alkotmány ilyen értelemben véve a Korona (és annak képviselői) autoritásának korlátozását mondta ki.

Habár a parlament ekkor még csak passzív szemlélője, és nem alakítója volt az eseményeknek, ezzel a határozattal megkapta a jogot, hogy már az első lépésnél, vagyis a kilépés megindításával kapcsolatos eljárás megkezdéséről szóló döntésnél is beleszólása lehessen. A képviselőház végül jóváhagyta a kormány vonatkozó javaslatát.

Dominic Grieve

2017 decemberében viszont a parlament 308:304 arányban megszavazta a maradáspárti konzervatív képviselő és korábbi legfőbb ügyész, Dominic Grieve kiegészítő javaslatát az érdemi szavazást (meaningful vote) illetően. Grieve így 12 tory képviselőtársával és az ellenzék támogatásával

kivette a szintén konzervatív May-kormány kezéből a kilépési egyezményről szóló végső döntést, és azt a parlamentnek delegálta.

Felmerülhet a kérdés, hogy Grieve és a vele szavazó tory képviselők miért vonták el a döntési jogot az elvileg őket képviselő kormánytól. A válasz a 2016-os népszavazás kérdésfeltevésében keresendő.

Ugyan a britek 2016 nyarán egyértelműen kijelentették, hogy nem kívánnak tovább az EU-ban maradni, de arra, hogy a kapcsolatok megszakítását milyen formában képzelik el, arra a szavazólap nem tért – a kérdés bonyolultsága miatt nem is térhetett – ki. A kilépés innentől minden parlamenti képviselő számára eltérő megvalósítást jelentett. Az ellentét azonban nem korlátozódott a hagyományos konzervatív-munkáspárti törésvonalra, hanem a pártokon belül is kiéleződött a brexites elképzelések közti olykor jelentős különbség.

A brit miniszterelnöknek kezdetektől fogva lavíroznia kellett saját pártján belül is a különböző frakciók jóindulatának és támogatásának megnyeréséért, de leginkább saját pozíciójának megvédéséért. Olyan, a párton belül hangadónak számító politikusokat kellett maga mellett tartania, mint a hard brexiteer Jacob Reese-Moggs. Az egyetlen dolog, amit May elmulasztott megtenni az első pillanattól kezdve, az a tényleges közös koncepció kialakítása a tory frakciók bevonásával. Kezdettől sötétben tartotta a konzervatív képviselőket a saját elképzeléseit és még inkább a tárgyalási mozgásterét illetően, sokat ígérve, de abból igen keveset megtartva.

A Grieve vezette maroknyi maradáspárti konzervatív képviselő annak lehetőségét akarta csökkenteni, hogy a kormány és Theresa May egymaga hozhasson meg egy olyan döntést, amivel a csoport előreláthatólag nem értett volna egyet. Ugyanakkor hiába lett ezzel a törvényhozásnak lehetősége a kabinet által javasolt megoldás felülírására, az azonos platformon mozgó pártcsoportok közötti megállapodás és többségi pozíció megszerzésének lehetősége rendkívül csekély.

A Ház jelenleg csak az ellenkezését tudja érvényre juttatni, de alternatív megoldást nem tud nyújtani.

Theresa May mindennek ellenére nagy elánnal vetette bele magát a nép akaratának megvalósításába, de párttársai és a közönség számára az általa megvalósíthatónak vélt kilépési tervet csak annak végleges, EU által történő előzetes jóváhagyását követően tette elérhetővé 2018 novemberének végén. December elejére világossá vált, hogy még a konzervatív képviselők nagy része is elfogadhatatlannak tartja az egyezményt, és az nem fog átmenni a parlamenti szavazáson.

John Bercow

A brit kormány végül az első, 2018 decemberére kitűzött érdemi szavazás elhalasztása mellett döntött, ezzel időt hagyva magának a vonakodó konzervatív és a koalíciós partner DUP (az észak-ír Demokratikus Unionista Párt) képviselők meggyőzésére. A szavazást megelőző héten, 2019 január 9-én azonban példátlan eset akasztotta meg a képviselőház ügymenetét.

A brit törvényhozás alsóházának működése szigorú, évszázadok alatt kialakult procedurális rendhez van kötve. A rend be- és fenntartásáért a képviselőház a soraiból megválasztott elnöke (Speaker of the House) felel, a tisztséget jelenleg a korábbi konzervatív képviselő, John Bercow tölti be 2009 óta. Az 1880-as években a ház még nem rendelkezett szabályozással a viták berekesztésének módjáról, így rebellis ír képviselők egy öt éven keresztül tartó vitával akadályozták a kormányt a költségvetési törvény megszavaztatásában. Az akkori elnök merészet lépve önhatalmúlag lezártnak kiáltotta ki a vitát, hogy a parlament ügymenetében beállt szünetnek véget vessen. Ezzel a döntéssel megalapozta a jelenlegi házelnöki szerep fontosságát és súlyát.

Bercow egy nem kevésbé látványos döntéssel felülírta a hagyományokat, amikor január elején engedélyezte az ismét Dominic Grieve nevéhez fűződő újabb kiegészítést. A javaslat szerint ha a kormány által kitárgyalt egyezmény elbukik az ügydöntő szavazáson, úgy Theresa May-nek a rákövetkező három napon belül új kilépési tervet kell hoznia a parlament elé. A képviselőház szabályai szerint a tárgyalás alatt lévő ügyekkel kapcsolatban módosítást csak miniszterek kezdeményezhetnek, képviselők nem. Ugyanakkor, hogy melyik javaslat kerül a parlament elé megvitatásra, arról a házelnök dönt a jegyzők segítségével. A jegyzők ebben az esetben a Bercow-t arról tájékoztatták, hogy a kiegészítést nem engedhetné szavazásra, ám ezt a döntést a házelnök felülírta, és a képviselők 308-297 arányban elfogadták Grieve javaslatát. Azóta Bercow és a kormány között rendkívül feszült a viszony.

Az elnöki szerepben meghozott döntések semlegességet követelnek meg, de Bercow-t egy ideje azzal vádolják, hogy a maradáspártiak számára előnyt jelentő döntéseket hoz, és ezzel a törvényhozás szerepét mesterségesen növeli az eljárásban.

John Bercow most ismét ügydöntő szerephez jutott. A házszabály ugyanis kimondja, hogy ugyanazon javaslatról másodszor nem szavazhat a Ház. A May-féle brexit-megállapodás újabb múlt heti bukása után a kormány március 20-án szerette volna újra napirendre tűzni az egyezményről szóló szavazást. A miniszterelnök korábban azt mondta: ha ezúttal sem fogadják el azt a dealt, amelyet az EU vezetőivel kötött, hosszú időre el kell halasztani a március 29-ére tervezett brexitet, sőt az Egyesült Királyság talán egyáltalán nem lép ki az unióból.

May legalább júniusig kéri a brexit halasztását az EU-tól

De akár kétéves halasztás is lehetséges.

A Ház elnöke viszont hétfői felszólalásában megerősítette, a szabályok értelmében nem fogja engedni az újabb szavazást, ha a dokumentum nem változik érdemben. A döntéséről nem tájékoztatta a May-kabinetet előre.

Amennyiben a kormány nem tud eleget tenni a feltételeknek, és Bercow nem engedélyezi a harmadik szavazást, úgy a múlt heti leszavazott kiegészítések után megoldás lehet egy előre hozott választás a megállapodás nélküli brit kilépés elkerülésére. Ebben az esetben a brexit elhalasztása mindenképpen szükséges lesz, hiszen legalább hat hét kell a választás előkészítésére. Ráadásul az sem biztos, hogy a választás kimenetele bármilyen változást hozna a jelenlegi felálláshoz képest. A felmérések szerint a konzervatív párt közel tíz ponttal vezet jelenleg is a Munkáspárt előtt, és jelenleg elképzelhetetlen, hogy ne May legyen egy esetleges választáson a miniszterelnök-jelölt. A második népszavazás lehetősége is nyitva áll (akkor is, ha múlt héten a Munkáspárt taktikai okokból nem szavazta meg az erről szóló kiegészítést). Ennek ideje és tartalma azonban legalább annyira homályos, mint maga a brexit-procedúra.

Amennyiben lehetősége lesz a törvényhozásnak újból véleményt nyilvánítani, úgy Philip Hammond pénzügyminiszter már jelezte, hogy pár, eddig vonakodó képviselő az idő rövidsége miatt hajlandónak tűnik az egyezményt jóváhagyni. Ezen felül Theresa May tárgyal koalíciós partnerével, az észak-ír DUP-vel is egy jóvátétel megfizetéséről, ami az egyezmény megszavazása esetén életbe lépő backstop – az Ír-sziget egészére vonatkozó szabad határátlépés garanciája – miatti kiesést kárpótolná.

Ám jelenleg úgy fest, hogy a protestáns unionista (az Írországhoz csatlakozást mereven elutasító) DUP nem áll kötélnek.

A halasztás, amire a legtöbben a népszavazás és a demokrácia elárulásaként tekintenek, sok toryt kényszeríthet arra, hogy a May-féle alternatívát válassza. Ebben az esetben a kormányfő elmúlt hónapokra jellemző időhúzó taktikája sikeresnek bizonyulhat. Ugyanakkor a legtöbb elemző egyre inkább a megállapodás nélküli kilépést tartja végső befutónak.

Tíz nappal a törvényben meghatározott kilépés előtt továbbra sem látni, melyik forgatókönyv érvényesül, a törvényhozás és végrehajtó hatalom párharcából ki kerül ki győztesen. Bármi történik is az elkövetkezendő másfél hétben, a döntésképtelennek tűnő brit politika egyértelműen vesztese marad a kilépés körüli hercehurcából. Hogy ez hova vezet, azt már csak a brexit – bármilyen irányú – végleges lezárását követően lehet majd megmondani.

Kozma Szabina

A szerző külpolitikai elemző, a brit székhelyű Inspiring Policies tanácsadó cég munkatársa.

Fotó:Jessica Taylor /UK Parliament/AFP