Már legalább egy éve világos, hogy Magyarországon a kormányzat bármikor deklarálhatja a privatizáció befejezését: a gazdaság tulajdonosi szerkezete, az állami tulajdon aránya hasonló lett sok más piacgazdaságéhoz. Politikai megfontolások és az érintett intézmények közötti kötélhúzás miatt azonban a választások előtt semmilyen döntés nem született.
Ez év tavaszán az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő (ÁPV) Rt. portfoliójába közel 300 társaság mintegy 600 milliárd forintnyi vagyona tartozott. További több tucat cégben az ágazati minisztériumok és a kizárólagosan állami kézben lévő Magyar Fejlesztési Bank gyakorolja a tulajdonosi jogokat, nem beszélve most a Kincstár több százmilliárdos vagyonáról. Az ÁPV Rt. cégei közül majdnem 200 teljes egészében privatizálható (ez névértéken 140 milliárd forintot ér), és a 85 tartós állami tulajdonba sorolt társaság részvényeiből is közel 400 milliárd forintnyi eladható.
Az állami cégeknek ez a nem jelentéktelen nagyságú köre – sok tízezer alkalmazottal, sok száz vállalatvezetővel és az őket irányító apparátusokkal – több mint egy éve bizonytalanságban él, új törvényre és új intézményrendszerre várva. Némi cinizmussal azt mondhatjuk persze, hogy ehhez a helyzethez már igazán hozzászokhattak az elmúlt években-évtizedekben. Csakhogy az ilyen fajta bizonytalanság a gazdaság kerékkötője. Az új kormánynak előbbutóbb döntenie kell, mégpedig úgy, hogy ezen a területen is visszanyúl az állami szerepvállalás mértékének és módszereinek alapkérdéseihez.
Alapkérdések
Az első fontos döntési pont: mekkora és milyen legyen az állami tulajdon terjedelme. Elvileg a következő lehetőségek adódnak. Egyrészt tovább csökkenthető az állami kézben lévő vagyon a privatizáció folytatásával, ami jelentheti az 1998 nyarán hatályos törvények szerint értékesíthető vagyonrészek eladását, de a tartós állami tulajdon körének vagy arányának szűkítését is. Nem kizárt a csomag felduzzasztása közvetlen visszaállamosítással – a korábban eladott cégek vagy magánkézbe került, például koncessziós tevékenységek megvásárlásával -, valamint állami tőkeemeléssel és új társaságok alapításával is. (Ilyen tervekről már most is hallani, többek között a Postabank és az autópályák ügyében.) Végül elképzelhető a kör változatlanul hagyása, azaz a szándékosan és kényszerűen megtartott vagyon bebetonozása. A privatizáció végének deklarálása ebben az esetben azt jelentené, hogy az eladásokat a kormányzat tartalmilag is lezártnak tekinti.
Természetesen az is lényeges, hogy mi tartozzon az állami vagyon körébe. A döntési szempont lehet a tehetetlenségi erő (maradjon állami kézben, ami most ott van), a politikai jellegű elkötelezettség (a vállalati vagy bankcsődök elkerülése, a fogyasztói árak vagy díjak emelésének elhárítása), vagy más stratégiainak nevezett érdekek érvényesítése, esetleg biztos osztalék realizálása. A kritériumok valószínűleg mindenképpen többrétűek lesznek, de fontos volna, hogy ezeket minden egyes társaság- és vagyoncsoportra világosan megfogalmazzák.
A másik politikai döntést igénylő alapkérdés a tulajdonosi jogok gyakorlásának intézményrendszerét érinti. Nyilvánvaló, hogy az állami vagyon nagyságának és jövőjének meghatározása befolyásolja ezt a választást is, de az összefüggés nem determinisztikus. A legfontosabb részelem, hogy az állami tulajdonosi jogokat egyetlen szervezet gyakorolja-e, vagy azok több intézmény között oszlanak meg. Ez határozza meg ugyanis a kormányzaton belüli hatalmi koncentrációt, a feladatok és az érdekek összetettségét, azaz a működést megszabó keretfeltételeket. A többi sokat vitatott kérdés, mint például a központi (vagy egyetlen) vagyonkezelő szervezet társasági vagy hivatali formája és a felügyelet rendje (tárca nélküli miniszter vagy valamelyik minisztériumhoz rendelés) nem lényegtelen, de szerintem másodlagos jelentőségű. Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják ugyanis, hogy a társasági forma sem jelent feltétlenül üzleti típusú működést, és nem hárítja el a közvetlen politikai beavatkozásokat, s a kormányzatba épülés módja sem változtat sokat a vagyonkezelés céljain és gyakorlatán.
Az állami tulajdonosi jogok gyakorlására egyébiránt nincs abszolút jó, minden helyzetre, cégre és feladatra általánosan alkalmazható hatékony megoldás. A világ különböző országaiban lényegesen eltérő intézményi felépítések léteznek, sőt sokhelyütt egymással párhuzamosan többféle eljárást alkalmaznak. Nincs tehát olyan minta, amelyet minden további nélkül átvehetnénk, és a honi tapasztalatok sem túlságosan biztatóak.
Mindez elvileg nagy szabadságot ad a kormányzatnak az intézményi keretek meghatározásában. Figyelembe kell azonban venni, hogy nálunk is fontosak a hagyományok, és a döntésre befolyást gyakorolnak a ma vagyonkezelői jogokkal rendelkező vagy arra aspiráló szervezetek, valamint az érintett cégek érdekei. A politika nem tudja függetleníteni magát ezektől az adottságoktól és törekvésektől. Az idő előrehaladtával, az egyes szervezetek és vezetésük stabilizálódásával, a kormányzat és a vállalatok kapcsolati hálójának újraszövése után az autonóm – elvi megfontolásokat követő és szigorú eljárásrendet érvényesítő – döntések esélye tovább romlik. Ezért is fontos lenne, hogy az elhatározás mielőbb megszülessen.
Választási lehetőségek
Mivel a korábban elmondottak értelmében az állami vagyonkezelés intézményrendszerének egyik alapvető kérdése az, hogy hány és milyen típusú szervezet gyakorolja a tulajdonosi jogokat, most ennek alternatíváit vesszük sorra.
Először is, a privatizáció lezárásához kapcsolódó kötelezettségek miatt elengedhetetlen, hogy az ÁPV Rt.-nek legyen jogutódja. A kötelezettségek és a fedezetüket adó források felosztása különböző kormányzati szervezetek között bizonytalanságot teremtene, és rontaná a feladatok hatékony ellátásának esélyét. Célszerűnek látszik az is, hogy a várható kifizetések – főként környezetvédelmi és egyéb garanciák – szervezetileg is összekapcsolódjanak az állami vagyonnak legalább egy részével, illetve az eddig feltöltött tartalékalap felhasználásával. Ha ugyanis a szerződésekben vállalt átutalásokat egy pénzügyi hátteret nélkülöző hivatal teljesítené – mint ahogy azt az ÁPV Rt. egyik 1997-es javaslata előirányozta -, akkor a számlát nyilvánvalóan a központi költségvetésnek kellene állnia. Márpedig nem kizárt, hogy több százmilliárdos nagyságrendű tételről van szó.
Az állam tulajdonosi jogait a nemzetközi és a hazai tapasztalatok szerint is gyakorolhatja egy vagy több minisztérium, kormányzati hivatal vagy társaság – az utóbbi lehet holding vagy fejlesztési bank. Az ÁPV Rt. jogutódlása bármelyik típusú szervezetre rábízható. A célszerű választás nyilvánvalóan attól is függ, hogy mi a vagyonkezelés célja és mekkora az állami tulajdon.
Az egy évvel ezelőtt, az ÁPV Rt. megbízása alapján a Pénzügykutatóban készített tanulmányban a Ludányi Arnolddal közösen megfogalmazott javaslatunk abból indult ki, hogy a kampányszerű privatizáció végének deklarálásakor az állami vagyon minden bizonnyal jelentős nagyságú és heterogén összetételű lesz. A különböző vállalati csoportokkal kapcsolatban eltérőek a célok, s ennek megfelelően az egyes feladatok teljesítésére más és más stratégiát és szervezetet érdemes alkalmazni, vagyis a differenciált vagyon differenciált intézményeket igényel. (A javaslat három pillérének jellemzőit lásd külön). Ez természetesen csak egy a lehetséges változatok közül, amelynek nemcsak előnyei, hanem hátrányai is vannak.
A politikai döntések tartalmát kutatóként nehéz befolyásolni. A döntéshozás legfontosabb lépései azonban nagy biztonsággal felsorakoztathatók.
Egy lehetséges forgatókönyv
A kormányzati-politikai döntések első lépése az állam tulajdonosi szerepvállalásának, a céloknak és mértékeknek a megszabása. Az állami vagyonpolitika keretén belül határozni kell többek között a privatizáció folytatásáról, illetve a vagyon körének növeléséről vagy változatlanul hagyásáról is.
A második lépés a meglévő vagyon csoportokba rendezése. A tartós állami tulajdon minden nagyobb szegmensére célszerű tételesen meghatározni azokat a célokat, amelyek ennek az állapotnak a fenntartását indokolják. Az egyértelmű és nyilvános megfogalmazás a tulajdonosi intézmények felállításának és folyamatos működésének is alapvető fontosságú eleme. Minden szereplőnek világosan látnia kell ugyanis, hogy milyen okból kerültek hozzá az adott vagyonrészek, és ezekkel kapcsolatban milyen feladatokat kell teljesítenie. Csak így lehet számon kérni a kitűzött célok elérését, és csak így alakítható ki hatékony érdekeltségi rendszer.
A tartós állami tulajdon körén belül jó volna elkülöníteni a nem vállalkozó jellegű – nem vállalati formába szervezett, illetve döntően naturális célok szerint működtetett – vagyont, amelyre nem jellemző a versenyhelyzet és a jövedelmezőségi kényszer, de meghatározóak az állam speciális szempontjai (például műemlékek, MÁV, Posta).
Ezután át kellene világítani az ezen felül állami kézben lévő, tehát elvileg privatizálható cégeket. A részletes felmérés alapján célszerű csoportokat képezni aszerint, hogy milyen piaci és pénzügyi helyzetben vannak az érintett vállalkozások és mekkora bennük az állami részesedés. Az egyes csoportokban eltérőek a feladatok (hosszabb távú ellenőrzés, felszámolás, reorganizáció, gyors eladás), illetve az állam önálló fellépési lehetősége. Az átvilágítás alapján elkülöníthető a felszámolásra vagy végelszámolásra érett cégek köre.
Az így tovább szűkített csoportból ezután érdemes leválasztani azokat a cégeket, amelyekben az ÁPV Rt.-nek kisebbségi tulajdona van. Ezek kezelésére ugyanis a hatályos privatizációs törvény határozott útmutatást ad: a kisebbségi tulajdonrészeket először fel kell ajánlani vételre a társaság többi tagja számára, s ha azok nem élnek a lehetőséggel, akkor árverésre kell bocsátani. A kisebbségi részvények több esetben tőzsdére is vihetők.
A mindezek után fennmaradó vállalati körben pedig a legjobb vagyonkezelés továbbra is a privatizáció. Az intézményrendszer átalakításakor alapvető fontosságú, hogy az új tulajdonosi szervezetek ne blokkolják a magánkézbe adást – ha ez a kormányzati cél.
A harmadik, nem kevésbé fontos lépés a korábbi privatizációhoz kapcsolódó kötelezettségek felmérése, beleértve a vevők által vállaltakat is. Az ÁPV Rt. elkezdte ezt a munkát, de gyorsan nyilvánvalóvá vált, hogy a meglévő adatbázisok hiányosak. Sok szempontból – például a környezeti károk elhárításának területén – valószínűleg elkerülhetetlen, hogy a szerződéseket tételesen újra áttekintsék.
Csak mindezek után, az állami vagyonpolitika, valamint a meglévő vagyon jellegének és állapotának ismeretében célszerű új törvényben meghatározni a tulajdonosi intézményeket és vagyonkezelési módszereket. A sorrend betartása fontos lenne a megalapozott – nem elsősorban a pillanatnyi szervezeti és személyi érdekeket követő – döntéshez; ahhoz, hogy hosszabb távon kiszámítható és viszonylag hatékony megoldások szülessenek.
(A szerző a Pénzügykutató Rt. munkatársa)
