Mára már szinte történelem, hogy az európai alkotmány ügye a franciaországi népszavazás elutasító végeredményén léket kapott. Az integráció büszke óceánjárója összetalálkozott a közvélemény jéghegyével. A zenekar mindazonáltal még játszik, mint a Titanicon, de a helyzet menthetetlen.
BALÁZS PÉTER, a Közép-európai Egyetem (CEU) és a Corvinus Egyetem tanára, az Európai Unió volt biztosa
A hasonlat persze sántít, hiszen az egész konstrukció nem fog elsüllyedni, de ugyanezt az alkotmánytervezetet Franciaországban ismételt próbálkozásra sem fogják megszavazni. A június közepén, két héttel a „politikai baleset” után megtartott EU-csúcson a kormányfők még nem tudtak diagnózist adni, csupán a látleletet vették föl. Az elemző értékeléshez több idő kell. Egy biztos: a közvélemény ítéletét nem szabad félvállról venni. Nem áll meg a lábán az a tudálékos kifogás, hogy „nem is olvasták végig az alkotmányt, akik ellene szavaztak”. Franciaországban és Hollandiában megkérdezték az állampolgárt, és a többség azt mondta: „nem”. Az már a politikusok és szakértők dolga, hogy megfejtsék, mire vonatkozik az elutasítás. Le kell hántani róla a belpolitikai rétegeket, de így is jócskán marad megszívlelendő uniós tanulság.
Az Európai Unió szemmel láthatóan nem egészséges. Első ránézésre háromféle kór gyötri: mozgásszervi, emésztési és tudati problémái vannak. Lássuk hát sorjában!
MOZGÁSSZERVI PROBLÉMÁK. Először is az évek során erősen elmeszesedtek az uniót mozgató szervek, a kopás nyomja az idegpályákat, lassult a felfogóképesség és a reakcióidő, olykor bénultság is fellép. Igaz, hogy az alkotmányt kidolgozó Európai Konvent sok – talán túlságosan is sok – időt szentelt a szervezeti kérdéseknek. Ám az unió kibővítve is a régi maradt, vagyis az új tagokat egyszerűen beépítették a korábbi szervezeti keretekbe. Maga az alkotmányozási folyamat túl korán keresztezte a bővítés pályáját, az új tagok még tapasztalatok nélkül vettek részt a munkában. Valójában a régieknek is csupán a múltra vonatkozóan voltak ismereteik.
A legutóbbi bővítés a felszínre hozta a régóta lappangó gondokat. Ekkora létszámmal már végképp tarthatatlan a korai időkből fennmaradt alapelv: az összes tagállam közvetlen képviselete minden szinten és minden szervben. Huszonöten túl sokan vagyunk ahhoz, hogy mindenkit meghallgassunk. Ez a probléma elsősorban a Tanácsban, a tagállamok találkozásának sokemeletes fórumán éleződik ki. Rengeteg a szakértői munkacsoport, számukat ritkítani, felelősségüket növelni kellene. Egyes szuper munkacsoportok már a miniszteri ülésekkel konkurálnak, szinte előre eldöntik azt, amit azután a főnökeik formálisan jóváhagynak. Ilyen esetekben elegendő lenne a kiemelt szakértői szintet felhatalmazni, és szükségtelen a minisztereket Brüsszelbe utaztatni.
A tagállamok brüsszeli állandó képviselőinek (EU-nagyköveteinek) heti értekezlete túlságosan bonyolulttá vált. Fontos fórumról van szó, amely úgyszintén sok mindent eldönt. Korábban is felmerült már, hogy az állandó képviselők vezetői szintű tanácskozása (Coreper II.) az EU-miniszterek tanácsává alakulhatna. Az EU-ügyekért felelős minisztereknek ugyanis – bármily meglepően hangzik – nincs megfelelő grémiumuk az unióban, csupán a külügyminiszterek mellett vagy helyett juthatnak szóhoz. Egy ilyen lépés természetesen több tagállamban belső kormányzati változással is járna, mivel jelenleg nincs mindegyik tagállam kormányában külön EU-reszort. A brüsszeli állandó képviselők helyetteseinek tanácskozása (Coreper I.) úgyszintén több hatáskört kaphatna az uniós jogalkotás területén, egyfajta jogalkotói tanácsként működve (ami egyébként az alkotmány legelső tervezetében is szerepelt). A két Coreper-nek szakmailag erős és tekintélyes előkészítő szervei vannak (az úgynevezett Antici- és Mertens-testületek), amelyek ugyancsak több felhatalmazást érdemelnének az általuk eldönthető ügyekre vonatkozólag. Mindez nem lenne más, mint a szubszidiaritás elvének alkalmazása az unió belső döntéshozatalában.
A miniszteri tanácsok egy részében, amelyek az integráció kulcsfontosságú területeivel foglalkoznak, polgárjogot kellene kapnia a gyorsabban haladók külön sebességének. Ez a megoldás már létezik az euróövezetben, ahol a résztvevő 12 tagállam pénzügyminiszterei külön is tanácskoznak az eurócsoport keretében. Hasonló megoldás látszik indokoltnak a külügy, a bel- és igazságügy, a versenyképesség és esetleg a mezőgazdaság és vidékfejlesztés területén. Más miniszteri tanácsok esetében, amelyek technikai jellegű és a területhez kötődő funkciókat látnak el, a tevékenység földrajzi kiterjesztése, a szomszédos, nem EU-tag országok rendszeres bekapcsolása tűnik ésszerűnek. Ilyen témakör a környezetvédelem, a közlekedés, az energia, a távközlés és a munkaerő mozgásával összefüggő foglalkoztatás. Ezeken a szakterületeken a miniszteri ülések egy részét az EU-tagok körében, más részét viszont a szélesebb szomszédsággal együtt kellene megtartani, s ez által egy merészebb szomszédságpolitika részévé tenni.
Az Európai Parlament sok cselekedni kész képviselője bolyong a felezővonal nélküli pályán, ahol hiányzik kormánypárt és ellenzék megszokott és termékeny párbeszéde. Ez az elhivatott szervezet így gyakran válik – jobb híján – a nemzeti érdekek csataterévé. Emellett a bővítés nyomán tagállami kiküldöttek lepték el az Európai Bizottság legfelső szintjét. Nemcsak azért, mert a testület egy az egyben leképezi a tagállami struktúrát (egy ország – egy biztos), hanem mert a létszáma is indokolatlanul magas. A 25 reszort egy része kínosan erőltetett, a vitákban csupán a biztosok szűkebb köre vesz részt aktívan, mások idejük jó részét nem Brüsszelben, hanem odahaza töltik. Ezen felül a személyi kiválasztás is gyakran tagállami, belpolitikai érdekeket tükröz, és nem az unió közös céljait szolgálja. Ilyenformán megbillent a kívánatos intézményi egyensúly: a tagállami törekvéseket a Tanácsban, a politikai értékrendeket az Európai Parlamentben, a közös európai érdeket pedig szakmák szerinti tagolásban a bizottságban kellene képviselni. Ilyen szereposztás – az Európai Bíróságnak a jogrend feletti őrködésével együtt – valóban biztosítaná az integráció rendeltetésszerű működését, ám a gyakorlat nem ez. A tagállamok – és általuk a partikuláris érdekek – elterpeszkedése a közös európai érdek (a versenyképesség, az innováció erősítése, a nemzetközi befolyás növelése) fölött azzal a veszéllyel is jár, hogy aránytalanul megnő a nagy tagországok hatalma. A tagállami játéktér kiszélesedése az integráción belül ahhoz hasonlatos helyzetet teremt, mint ha az integráció érdekharmonizáló és kiegyenlítő szerepe nem érvényesülne.
EMÉSZTÉSI ZAVAROK. Az Európai Unió nehezen dolgozza fel a legutóbbi bővítést. Nem a közvetlen gazdasági teher feküdte meg a gyomrát, mert az csekély, szinte nem is érzékelhető az unió szintjén. Sokkal inkább a hatások jellege és azok esetleges későbbi erősödése okoz gondot. Ez alkalommal minden korábbinál nagyobbra nőttek a tagállamok közötti fejlettségbeli és jövedelmi különbségek. Ezekből – szabad belső piacot feltételezve – könnyen származhatnak dömpinghatások, amelyek aláássák a magasabb költséggel termelők teljesítményét és esélyeit. Ám az új tagálla-
mok közül valójában egyedül Lengyelország képes észrevehető piaci zavarokat okozni. Ráadásul az egész képlet hipotetikus, ugyanis az újonnan csatlakozott országok viszonylatában a négy uniós szabadságból három nem működik. A munkaerő szabad mozgását a csatlakozási szerződések hét évvel elhalasztották. A szolgáltatások szabad belső piaca nem létezik; ezen a területen a hírhedtté vált Bolkestein-irányelv próbált volna áttörést elérni, de eleddig sikertelenül. A tőke pedig nemcsak az unióban, hanem a kerek világban is szabadon száll, hiába kiáltanak utána átkokat azokból az országokból, amelyeket saját önző érdekei miatt hűtlen költöző madárként elhagy. Az még szerencse – legalább is így kellene felfogni -, ha a tőke távoli kontinensek helyett az EU új tagállamaiban telepszik meg, mert ezzel az unió globális versenyképességét erősíti. A közös belső piac egyedül az áruk tekintetében funkcionál kifogástalanul, de a szabad kereskedelem az új tagokra vonatkozóan már a társulás keretében, azaz jóval a csatlakozás előtt létrejött.
Tény, hogy a „négy szabadság” integrációs elvét egy jóval szűkebb és viszonylag egységes gazdasági térségre vonatkozóan találták ki, és így került be alapjogként a szerződésekbe. Ez a mechanizmus csak akkor fejti ki áldásos hatásait, ha nem okoz gazdasági károkat, és ez által politikai elégedetlenséget. Most ugyanis éppen ez történik Nyugat-Európában. Igaz, hogy a lengyel vízvezeték-szerelők inváziójának rémképe nem valódi veszély, de ha például Törökország és Ukrajna is hamarosan bekapcsolódnék a munkaerő szabad forgalmába, a bérszintkülönbségek valóban szétfeszítenék az unió politikai tűréshatárát. Gondos vizsgálatokkal kellene tehát megállapítani azt, hogy milyen bérszínvonal-eltérésig engedhető meg a munkaerő vagy a szolgáltatások szabad belső vándorlása az unióban.
A fejlettségi szintbeli különbségek az unión belüli forrástranszferekre is hatással vannak. Ez a rendszer eleinte csupán a tagállamok lemaradó régióira, például Dél-Olaszországra vonatkozott. A bővítések nyomán azután egész országok – például Írország, Görögország vagy Portugália – váltak jogosulttá a felzárkóztató támogatásokra. Ettől kezdve hangsúlyosabb lett a nettó befizető és a nettó kedvezményezett országok közötti diametrális érdekkülönbség. A legutóbbi, keleti irányú kiterjesztéssel immár egy teljes országcsoport – az „újaké” – jelent meg a nettó támogatások kedvezményezettjeként, és került szembe a költségvetési vitákban a „régiekkel”. Ám a befizető tagállamok adakozó kedve véges. Vonakodásuk a következő, 2007-2013-ra vonatkozó költségvetés előkészítése során olyan mértéket öltött, hogy mindeddig megakadályozta a megegyezést. Ha csupán a támogatásokat váró országok száma növekszik, és mindannyian ugyanazoktól a tehetős nyugat-európai tagállamoktól várják az adományokat, akkor a rendszer hosszabb távon nem tartható fenn.
Ezek a kérdések főleg a további bővítésekkel kapcsolatban éleződnek ki. Valójában a francia vagy a holland népszavazást megelőző vitákban nem vált külön, hanem keveredett egymással a frissen lezajlott és a feltételezett további bővítések összes elképzelt hatása. Azok, akik végül az alkotmány ellen szavaztak, nem a ténylegesen bekövetkezett – illetve a megjósolt, de nagyrészt elmaradt – hatásokra reagáltak, hanem jövőbeni félelmeiket vetítették rá az unió működésére. Gyanújukat azok az ígéretek táplálták, amelyeket az unió vezetői tettek lépten-nyomon a reménybeli EU-tagoknak. Hiszen a huszonötökön kívül nyolc délkelet-európai ország rendelkezik az uniós tagság különböző fokozatú konkrét perspektívájával, Romániától Törökországig. Ezen felül az érdeklődő EU-polgár az alkotmány tervezetében is megtalálhatta azt a passzust, amely kis változtatásokkal kezdettől fogva kíséri az integrációt: „Az Európai Unió bármely európai állam előtt nyitva áll…”. A csatlakozás elvi lehetősége állandó izgalomban tartja az unió teljes európai szomszédságát, és bűvös fényt von az integrációs szervezet köré. Az EU úgy tűnik fel Ukrajnában vagy Grúziában, mint az európaiság jelképe és igazolása. A csatlakozás elsősorban szimbolikus erővel bír, és a belső változások „európai” irányát szabja meg, válaszul minden egyéb – például orosz vagy iszlám – vonzásra és csábításra.
Az Európai Unió a legutóbbi bővítés következményeivel is küszködik, további csatlakozásokra pedig egyelőre nincs felkészülve. A „félig nyitott ajtó” politikáját nem enyhítette a koppenhágai kritériumok beépítése az alapszerződésbe, mivel a tág és vázlatos feltételeknek bárki megfelelhet – ha az EU tagállamai úgy akarják. Az unió polgárait meg kell nyugtatni, a szervezetnek pedig időt kell adni a további felkészülésre. A tagállamok vezetői bölcsen tennék, ha közös akarattal és felelősséggel meghatároznák a következő tíz év bővítési lépéseit. Egy ilyen döntést egy aktív, fantáziadús és nagyvonalú szomszédságpolitika tenne politikailag eladhatóvá a reménybeli tagokkal szemben.
TUDATI TÜNETEK. Az Európai Uniót gyakran kínozzák tudati problémák. Jövőképét illetően skizofrén tünetek tapasztalhatók. Egyesek a jövő Egyesült Európájának előképét látják benne, és állami tulajdonságokkal (himnusz, zászló, útlevél, pénz és hasonlók) próbálják ezt nyomatékossá tenni. Mások a „nemzetállamokat” tekintik az integráció alapegységének, és azok szuverén, ám harmonikus és szervezett együttműködésének fórumává fejlesztenék az uniót. Ennek az alapvető dilemmának számtalan megjelenési formája van. Például a központosítás vagy decentralizáció kérdése, ami egyaránt felvethető a jogi szabályozás, a költségviselés, a szervezeti és döntési hierarchia területén. Ez a kormányzati eszköztár szintje, ám különféle kombinációik már a politika területére vezetnek. Az utóbbi évek éleződő problémája Európában: mi legyen a gazdaság elsődleges mozgástere, a nemzeti vagy az integrált piac. A tőke, munkaerő és szolgáltatások uniós méretű szabadságát korlátozó szándékok arról tanúskodnak, hogy nehézségek idején a tagállamok visszavonulót fújnak, és elsáncolják magukat a nemzeti határok védelmében. E törekvések hangadói éppenséggel a régebbi és a legnagyobb uniós tagországok, amelyek az integráció szellemét és döntéseit is meghatározzák.
A sokféle dilemmából a legújabb vitákban hamis ellentétpár született. A nemzeti elzárkózás hívei az európai – vagy éppenséggel a német, francia – szociális modell védelmét állították szembe a bővítés káros hatásaival. Bocsássuk előre, hogy „európai” szociális modell nem létezik: ahány ország, annyiféle rendszer. Ezek a rendszerek két-három típusba sorolhatók. A „szociális” jelző itt nem más, mint a tagállami védekezés képmutató megfogalmazása, a tágabb mozgástér elfogadása helyett a szűkebb (állami) dimenzió hangsúlyozása. Természetesen az integráció hatásait csak addig érdemes szabadon engedni, ameddig több előnyt hoznak, mint amennyi hátránnyal járnak. Az integrálódás azonban általában nyitást jelent, határok és szabályok leépítését, más szóval liberalizálást. Ám ettől maga a projekt politikai értelemben még nem „liberális”, hanem lehet éppenséggel „szociális” súlypontú is. Félrevezető tehát a népszavazások körüli vitákban keringő „liberális-szociális” ellentétpár. És fogalmi tisztázás nélkül könnyen fulladhat sikerhajhász demagógiába a jelenlegi brit EU-elnökség által ez év őszére meghirdetett „szociális” csúcsértekezlet is.
A fő gazdasági érdekekből és az azokat érvényre juttató politikai törekvésekből következik az integráció módszertana. Melyik az erősebb: a klasszikus, úgynevezett közösségi módszer, amely az európai érdekeket tartja szem előtt, és az Európai Bizottság kezdeményezéseire épít, vagy a kormányok közötti konzultációs folyamat, amely nemzeti törekvésekből készít kompromisszumokat? Hova helyeződik az unión belül a hatalmi centrum? Milyen beleszólást kapnak a kormányok egyezségeinek alakításába a munkaadók, a munkavállalók, vagy akár a régiók? Mennyire átlátható és befolyásolható, azaz mennyire demokratikus a döntési folyamat? A kérdések lényegét bármely újságolvasó állampolgár meg tudja válaszolni: a legfontosabb döntések, és velük együtt a hatalom, ma az uniós kormányfők negyedéves csúcstalálkozóin összpontosulnak. Ott dől el a költségvetés, a legfontosabb uniós tisztségek betöltése, vagy éppen Törökország integrációs jövője. Ehhez képest az Európai Parlament másodhegedűs, a bizottság pedig kiszolgáló. Vagyis intézményi egyensúlyról aligha lehet beszélni.
A kormányközi jelleg erősödése azonban nem válik az integráció hasznára. A legutóbbi bővítés a kormányok számát növelte meg a leginkább. Miközben az unió gazdasági teljesítménye 5 százalékkal gyarapodott, lakossága 20 százalékkal nőtt, a kormányok száma 66 százalékkal ugrott meg. A huszonötös kör – amely várhatóan tovább bővül – a megszokott munkamódszerekkel egyébként is kezelhetetlen. Fokozódik annak a veszélye, hogy az idő nagyrészt a belső tanácskozásokra megy el, miközben elfelejtünk kinézni az ablakon.
Márpedig a külvilágban erős és veszélyes folyamatok zajlanak. A világgazdaság színpadán újabb szereplők jelentkeznek, nő az energia ára, csökken a biztonság. Ha az Európai Unió életének fő eseménye a belső egyezkedés, a saját játékszabályainak alakítgatása, akkor éppen a lényeget tévesztjük szem elől. Az egész szerveződés fő célja ugyanis nem más, mint hogy a kisebb-nagyobb darabokra töredezett Európát egyesítve sikerrel vegyük fel a küzdelmet az erős és ambiciózus külvilági versenytársakkal.
