Önkormányzatok belső ellenőrzése
Kódolt kockázat
Későn startoltak az önkormányzatok ahhoz, hogy uniókonform, függetlenített belső ellenőrzési rendszert alakítsanak ki.
Helyszíni ellenőrzéskor tapasztalta meglepetten az auditor, hogy bár az egyik tiszántúli, részben önkormányzati tulajdonú kht. azt nyilatkozta, befejezte a beruházást, az épület csupán félkész állapotban volt. Hiányoztak a nyílászárói, s a belső építészeti és szerelési munkákat sem végezték el. A kht. eredetileg művészeti központ létesítésére igényelte az uniós támogatást, fel is vette teljes egészében a pénzt, a szakértők ezért most olyan megoldást keresnek, hogy ne kelljen azt visszautalni Brüsszelnek. Határidőt szabtak, hogy a társaság önerőből fejezze be az építkezést, mégpedig úgy, hogy a szerződésben megjelölt eredeti funkcióra alkalmas legyen.
Más projekteknél is előfordult valótlan tartalmú nyilatkozat, a csalások, tudatos félrevezetések aránya mindazonáltal elenyésző: 2–3 százalék. Annál nagyobb, 50–60 százalék a gondatlanságból fakadó, a szakértelem hiányára visszavezethető szabálytalanságok aránya. Ezt Urbán Zoltán, a Váti Kht. belső ellenőrzési osztályának vezetője azzal magyarázza, hogy míg a vállalati szférában mind jelentősebb összegeket áldoznak pályázatfigyelésre és menedzselésre, addig az önkormányzatoknál kevés pénz jut e célra. „Számos céget ismerek, ahol három-négy embert is ráállítottak az uniós pályázati lehetőségekre, míg a települési önkormányzatok többsége ad hoc alapon, vagy amatőr módon próbál közösségi pénzekre vadászni” – fogalmaz a szakember. (A Váti Kht. eddig az előcsatlakozási alapokból származó pénzek felhasználását ellenőrizte, május elsejét követően pedig a Regionális Operatív Program egyik közreműködő szervezeteként ugyancsak az uniós források szabályszerű felhasználását és a projektek megvalósulását menedzseli és felügyeli.)
ÖSSZEFÉRHETETLENSÉG. Sajátos önkormányzati logikát is felfedezett a szakember: úgy látja, a települések igen gyakran azt sem tudják, mire pályáznak, valamiképpen pénzhez akarnak jutni, majd amikor papíron megkapják, már teljesen mást akarnak megvalósítani, s kérik a szerződés módosítását.
„Ennek a szemléletnek az az oka, hogy az önkormányzatok többségének nincs fejlesztési terve, vagy ha létezik, akkor sem az abban megjelölt prioritásokra tekintettel pályáznak, hanem azt nézik, mire lehet pénzt szerezni” – világított rá a jelenség okára Zongor Gábor, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének (TÖOSZ) főtitkára. Ennek a hozzáállásnak azonban az a „kockázata”, hogy azt kell megvalósítani, amire a forrást igényelték. Ha tehát az eredeti uniós pályázatban megjelölt beruházás helyett másikat szeretnének végigvinni, az csak akkor lehetséges, ha illeszkedik a pályázati program céljához. Gyakori probléma volt az előcsatlakozási alapoknál, hogy a kedvezményezettek hiányosan, vagy nem kellően dokumentálták a beruházásokat. Több önkormányzati tulajdonú társaságnál is előfordult, hogy a kapott támogatást elfelejtették könyvelni, vagy annyira nem ügyeltek még a látszatra sem, hogy a kedvezményezett (a pénzt elnyerő önkormányzat) által kiírt közbeszerzési eljárás bírálóbizottságában ott ült a kivitelező cég tulajdonosa, más esetben a felesége, vagy éppen a fia. Ha ilyen szabálytalanságra fény derül, az auditor szervezetek rögtön kezdeményezik a támogatás visszafizettetését.
Az előcsatlakozási alapokból – mint amilyen a Phare vagy az Ispa – származó források szabálytalan felhasználásakor a pénz automatikusan viszszajárt Brüsszelnek. A csatlakozást követően anynyiban változik a helyzet, hogy a jogszabályi előírások ellen vétő kedvezményezettől ugyan visszaveszik a pénzt, az azonban nem kerül ki az országból, hanem új pályázati kiírás révén más nyertes kaphatja meg. Az EU rendkívül szigorú külső és belső ellenőrzést követel meg a tagállamoktól, s szúrópróbaszerűen maga is ellenőrzi, hogy a közösségi elvárásoknak megfelelően működik-e a monitoring rendszer. A Figyelő úgy tudja, ez idáig kéthavonta érkeztek Magyarországra a bizottság szakértői, hogy felügyeljék a hazai kontrollszervezetek munkáját.
Urbán szerint az EU-konform eljárási technikákat még tanulniuk kell az önkormányzatoknak, az új közbeszerzési törvény pedig amúgy is „csúszós terep” lesz, hiszen az a csatlakozást követően lép hatályba, alkalmazására nincs kialakult gyakorlat.
AGGÁLYOK. A hazai uniós pályáztatásért felelős szervezetek kettős problémával kerülnek szembe. Egyfelől: lesz-e elegendő számú pályázat a közösségi pénzek lehívására (2004 és 2006 között 1350 milliárd forint értékű fejlesztés valósítható meg, ezt kell kellő számú projekttel lefedni). Másfelől: képesek lesznek-e a kedvezményezettek a források szabályos felhasználására. A Nemzeti Fejlesztési Hivatal és a Belügyminisztérium is folyamatosan indít kurzusokat a vállalati, civil és önkormányzati szféra szakemberei számára, a települési önkormányzati vezetők és képviselők azonban már maguk között is mondogatják: túl későn ébredtek. Nem fogtak hozzá időben annak a belső ellenőrzési struktúrának a kialakításához, amit az EU megkövetel az uniós támogatások felhasználásához. (Minden önkormányzatnál felsőfokú pénzügyi-gazdálkodási szakképesítéssel rendelkező függetlenített belső ellenőröket kell alkalmazni, ami azért aggályos, mert a kistelepüléseken zömében középfokú, vagy nem szakmai felsőfokú végzettségű munkatársakat alkalmaznak e területen.)
Az is igaz viszont, hogy nem az önkormányzatok felelőssége a késedelem, a vonatkozó kormányrendelet ugyanis csak 2003 második felében született meg. Azt senki sem vitatja, hogy a települések pénzügyi-gazdálkodási kontrolljának megerősítése nemcsak az uniós csatlakozás miatt indokolt. A külső auditálást végző Állami Számvevőszék (ÁSZ) ugyanis jelentéseiben visszatérően állapítja meg: a kistelepülések több mint 73 százaléka, a városi és megyei jogú városi önkormányzatoknak pedig közel 50 százaléka követ el gazdálkodási-pénzügyi szabálytalanságot. Az ETK Önkormányzati Klubjának múlt heti budapesti, a belső ellenőrzéssel foglalkozó konferenciáján Lóránt Zoltán, az ÁSZ főigazgatója így fogalmazott: „Személyi és szervezeti feltételek hiánya miatt nem várható, hogy érdemben számottevően javuljon a belső ellenőrzés.” Egy biztos: a települések a csatlakozást követően nem reménykedhetnek abban, hogy „átcsúsznak” a kontrollon, ugyanis minden egyes számlát ellenőriznek majd. A Váti szakembere nem hagyott kétséget afelől, hogy a Regionális Operatív Programnál minden támogatást elnyert projektet többváltozós kockázatelemzési módszerrel elemeznek, s a besorolástól függően tartanak helyszíni ellenőrzést a kivitelezés (lásd keretesünket). Az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy a rangsorolás valóban igen nagy pontossággal képes belőni a hibahatárokat. Az előcsatlakozási alapokból származó pénzek felhasználásánál ugyanis a magas kockázatú projektek 90 százalékánál később valóban előfordult kisebb-nagyobb szabálytalanság.
CSEKE HAJNALKA
Falusi utca. Az unió szakértői rajta tartják majd a szemüket a pénzfelhasználáson.
Kockázatértékelési szempontok
A projekt végrehajtásának hossza: minél hoszszabb, annál magasabb a kockázat.
A beruházás értéke: magas beruházási értéknél nagyobb a rizikó.
A kedvezményezett irányítási formája: gazdasági társaságnál magasabb, költségvetési szervnél alacsonyabb a kockázat.
Vesz-e igénybe szakértőket a kedvezményezett: ha igen, kisebb a kockázat.
A projekt ellenőrzöttsége: hányszor és miként ellenőrzik a kedvezményezettet?
A támogatás típusa: az EU Regionális Fejlesztési Alapjából, vagy az EU Szociális Alapjából érkezik-e; utóbbi a magasabb kockázatú.
A projekt tőkeellátottsága: attól függ a rizikó, hogy a saját és a jegyzett tőke alatta marad-e a projekt költségvetésének, vagy meghaladja azt.
Ellenőrzés: a magas kockázatú projekteket félévente, a közepes besorolásúakat évente, az alacsony rizikójúakat pedig legalább egyszer ellenőrzik – vagy akkor, amikor a beruházás megvalósulása elérte a 90 százalékot, vagy a zárójelentést követően.
