A költségvetési hiány gyors ütemű lefaragásának igénye mellett mind többször fogalmazódik meg hazánkban a tartós egyensúly megteremtésének kívánalma. Ez utóbbi szemlélet szerint nem elégséges pusztán a konvergenciaprogramban vállalt deficitcél teljesítésére koncentrálni, mert félő, hogy a hiány idővel újratermelődik, ekképpen destabilizálva a magyar gazdaságot.
A „költségvetési kiigazítás–közpénzügyek fenntarthatósága–gazdasági növekedés” hármasa egy olyan gazdaságpolitikai filozófiát takar, amelyben a hosszú távú szemlélet dominál és amely pozitív összegű játékot ígér. Ahhoz azonban, hogy érdemben állást lehessen foglalni abban, hogy mely feltételek megléte szükséges a sikeres konszolidációhoz, érdemes konkrét eseteket vizsgálni. A következőkben ezért néhány, az EU-15-ök stabilizációs tapasztalatait összegző megjegyzést tennék, jelezve azok magyarországi relevanciáját is.
Divatos a kiigazítás az EU-ban
Az EU tagállamai a közelmúltban kivétel nélkül végrehajtottak valamilyen kiigazítást – különösen az euró bevezetésére készülődve. A kiigazítások nagysága, összetétele, a fiskális stabilizációt kísérő egyéb reformok köre és kierjedtsége és mindezek következményeként tartóssága és hatása azonban nagyon is eltérő volt.
Egy most megjelent tanulmányban (Trimming the Sails, CEU Press, 2008) egyebek mellett azt vizsgáltam, hogy az államháztartás ciklikus hatásoktól megtisztított, elsődleges (kamatfizetési kötelezettségek nélkül számított) egyenlegében a GDP legalább 1,5 százalékát kitevő javulás, illetve romlás – éves adatokat használva – hány alkalommal és milyen eloszlásban valósult meg 1980 és 2005 között az EU-15-ökben. (A ciklusoktól való megtisztítást az indokolta, hogy így a költségvetési politika diszkrecionális lépéseit volt lehetőség azonosítani.) Talán meglepő, de a vizsgált negyedszázadnyi időszakban kétszer annyi alkalommal került sor kiigazításra, mint expanzióra (számokkal: 58, illetve 29). A fiskális szigorítások majd negyede ráadásul egymás utáni két esztendőben is képes volt produkálni az évenkénti legalább 1,5 százalékos egyenlegjavulást.
A stabilizációs kísérletek két nagy hullámban valósultak meg: előbb a nyolcvanas évek első felében és derekán, majd az 1991 és 1997 közötti időszakban. A nyolcvanas évek kiigazítási hullámát az olajválságok után mind több országban elszaladó és finanszírozhatatlanná váló adósságállomány váltotta ki (a felpörgő eladósodást növekvő infláció és lassuló gazdasági teljesítmény kísérte). Az újabb keletű konszolidációs hullám pedig az úgynevezett maastrichti folyamatnak tudható be: az EU tagjai az euró bevezetésére készültek.
A legtöbbször (hat alkalommal) Portugália, Olaszország, Görögország, Finnország és Írország hajtott végre nagy mértékű kiigazítást. A névsor jól mutatja, hogy nem egyszerűen a kiigazítások gyakorisága számít a konszolidáció sikerében, hiszen akkor Portugália ma nem számítana az EU (egyik) beteg emberének.
A siker természetesen többféleképpen is meghatározható. Egy definíció lehet a következő: sikeres egy fiskális konszolidáció, ha a kiigazítás utáni harmadik esztendőben a bruttó adósságállomány GDP-ben mért aránya 5 százalékponttal csökken. Az eredmény elgondolkodtató: az 58 epizódból csak 17 bizonyult sikeresnek, az összes többi esetben nem sikerült tartós javulást elérni (sőt, néhány esetben az államadósság-ráta még nőtt is – lásd az ábrát). Még meglepőbb talán az a tény, hogy önmagában a fiskális megszorítás nagysága sem perdöntő abban, hogy siker koronázza-e a kormányok erőfeszítéseit. A kiigazítások átlagos nagysága (a GDP-ben mérve) közel azonos volt a sikeresek és a sikertelenek csoportjában: egyaránt 2,5 százalék.
A sikeresek csoportjába a ma már tankönyvekben is hivatkozott Írország (1987-1989), továbbá Finnország (1998), Svédország (1996), Hollandia (1993, illetve 1996) és Nagy-Britannia (1997-1998) tartozik. Az ír, a holland és a brit esetben ráadásul már a kiigazítás évében felgyorsult a gazdasági növekedés, rácáfolva arra a hüvelykujjszabályra, miszerint a kiigazítás szükségszerűen a gazdasági teljesítmény zsugorodásával jár rövid távon. Az északi országoknak sincs szégyenkezni valójuk: két-három év elteltével ők is felpörgő gazdasági aktivitást produkáltak.
A cikk folytatódik, lapozzon a következő oldalra!
—-
A jó megszorítás a kiadásokat célozza—-
Hogy mi a titok nyitja? A válasz nem egyértelmű, de azért fogódzót adhatnak az iménti sikertörténetek. Az első szembetűnő különbség a sikeres kiigazítást végrehajtók és az azt elbukók között a megszorítások összetételében lelhető fel. A sikeresek kivétel nélkül a kiadási oldalon hajtottak végre korrekciót. A sikertelen kiigazítások között pedig egyértelmű a bevételi oldal túlhangsúlyozása. (Csak minden harmadik kiigazítás célozta meg a vizsgált időszakban a kiadások visszavágását.)
Az adók emelésével viszonylag gyorsan és politikai értelemben könnyebben volt biztosítható a kvalifikáció a Gazdasági és Monetáris Unióba, mivel nem kellett politikailag érzékeny területeken támadniuk a végrehajtó hatalom birtokosainak. Az adóemelő országok az ezredforduló után ráadásul rendre adómérséklésbe kezdtek, remélve a privát szektor pozitív reakcióját, mely egyebek mellett növekvő foglalkoztatottságban, illetve felpörgő növekedésben manifesztálód(hat)ott volna. Ám csalódniuk kellett: már rövid idő elteltével is az egyenleg újbóli romlását, az eladósodás növekedését és a gazdasági teljesítmény erózióját tapasztalták ezek az államok – lásd különösen a három nagy, Németország, Olaszország és Franciaország esetét. (1998-tól amúgy is általánossá vált egyfajta kifulladás, amit gyakran stabilizációs fáradságnak is hívnak, és amely a GMU-ra való rákészülés lecsengésének tudható be. Az eurózóna első 11 tagját ugyanis 1998-ra kijelölték, így nem volt valódi kényszer a további megszorításokra.)
A teljes mintán végzett általánosítható megfigyelés a következő tehát: fiskális konszolidáció idején az adók emelését előnyben részesítő kormányok nem várhatják az adósságállomány mérséklődését, sem pedig a (már rövid távon is érvényesülő) gazdasági fellendülést. A kiadások megnyirbálását felvállaló országok ugyanakkor jó eséllyel pályáznak a tartós pozitív hatások elérésére, habár önmagában ez sem garancia a sikerre.
Örülhetnénk is a megszorításnak
Fontos ugyanis, hogy (1) a kiadások mérséklése ne az állami beruházások, illetve az oktatási célú állami pénzeket érintse, hanem az állami bérkifizetések, valamint a transzferkifizetések és a különféle állami szubvenciók körét. (2) Megkerülhetetlen a munkapiaci torzulások felszámolása. A kormánynak ösztönözni célszerű a részidős munkában való foglalkoztatást, a fiatalok, nők és a nyugdíj mellett dolgozni kívánók munkapiaci belépését. (3) A két előző lépés politikailag érzékeny területeket érint, ezért elkerülhetetlen valamiféle társadalmi kiegyezés, konszenzus is. Az EU-ban ennek formája a társadalmi párbeszéd újjáéledése volt, gyakorta úgynevezett társadalmi paktumokban rögzítve az elérni kívánt célokat és a szükséges eszközöket. (4) Habár sokak véleménye szerint az EU Stabilitási Egyezménye halott, mégis érdemes megemlíteni, hogy a sikeres kiigazítók nem egyszerűen komolyan vették a maastrichti numerológiát, hanem saját, nemzeti hatáskörükben honosítottak meg olyan, a fiskális fegyelem és átláthatóság megvalósítását biztosító középtávú tervezési eljárásokat, melyek konkrét kiadási plafonokat is meghatároztak a költségvetés egyes tételeire.
Elgondolkodtató az is, hogy a fiskális fegyelem legkövetkezetesebb híveinek ma olyan államok számítanak, amelyek nem is használják az eurót: Svédország és Nagy-Britannia. Az ő példájuk meggyőzően igazolja, hogy egyfelől nem kell ahhoz a GMU tagjának lenni, hogy valaki komolyan vegye a közpénzügyek fenntarthatóságát, illetve másfelől hogy a lassú növekedést mutató vagy stagnáló eurózónatagok árnyékra vetődnek, amikor az EU szigorú költségvetési szabályrendszerét kárhoztatják siralmas teljesítményükért. Portugália vagy Görögország esete sokkal inkább azt példázza, hogy milyen keserű következményekkel jár az, ha egy ország a GMU-ra való felkészülés során elmulasztja a közös pénz jelentette előnyök realizálásához nélkülözhetetlennek tűnő strukturális reformok megtételét.
A cikk folytatódik, lapozzon a következő oldalra!
—-Önmagában az adócsökkentés értelmetlen—-
A tanulságok, megszorításokkal bár, de érvényesek Magyarországon is. A bevételi oldalra koncentráló kiigazítás ugyan elegendő lehet ahhoz, hogy a 3 százalékos hiánycélt teljesítse a kormány, ám korántsem elégséges feltétele egy tartós konszolidációnak.
Az EU országainak némelyike (így különösen Ausztria, Dánia vagy Németország) a brüsszeli bizottság által is támogatott úgynevezett váltóstratégiát követte a kilencvenes években. Eszerint előbb az adót emelték az államok (mérsékelve a deficitet), majd azután kisebb mértékben a kiadásokat is csökkentették. A magyar konvergenciaprogramot olvasva az lehet a benyomásunk, mintha a magyar kormány is valami hasonlóban gondolkozna. A kérdés az, hogy higgyünk-e a mindenkori magyar kormányoknak, azaz valóban lesz-e folytatása a kiigazításnak, valóban követi-e az adók emelését a kiadási oldal ésszerűsítése?
Ha valamit, akkor inkább az adók csökkentésének igényét fogalmazzák meg mind gyakrabban politikusaink. Holott a tanulság az, hogy csak akkor érdemes adót csökkenteni, ha előzőleg megtörtént a kiadási oldal szerkezetének és terjedelmének újragondolása. Még ha feltételeznénk is, hogy változatlan kiadások mellett, pusztán az adók mérséklése által valóban erőteljesebb gazdasági növekedés és többletjövedelmek keletkeznek, akkor sincsen garancia arra, hogy e többleteket a kormány – szem előtt tartva a hosszú távú eredményességet – az állami működés racionalizálására fordítaná. A remélt többletek nagy valószínűséggel csak tovább növelnék az állam méretét, kioltva a korábbi adócsökkentés feltételezett pozitív hatásait. Magyarországon ezért többszörösen sem hiteles egy olyan adócsökkentő program, mely egyként várja a reálgazdasági teljesítmény fokozódását és az államháztartási egyenleg javulását.
A jelentősen eladósodott EU-országok egyik legnagyobb problémája költségvetési politikájuk prociklikussága, mely lehetetlenné teszi a stabilizációs funkció érvényre jutását. Ha tehát a magyar kormány hatékony fiskális politikai gyakorlatot kíván vinni, elsőrendű fontosságú volna az államadósság-állomány drasztikus mérséklése. Kizárólag adók emelésével ez nem reális igény.
Márpedig elemi érdeke volna a magyar államnak még a GMU-csatlakozás előtt rendben tudni közpénzügyeit, máskülönben a tagság jelentette szigorú kényszerek mellett a prociklikus fiskális politika egyértelműen növekedésgátló tényezővé válik. (Mindebből nem a maastrichti szabályok vagy a Stabilitási Paktum felülvizsgálata, netán eltörlése következik – ellenkezőleg, a szabályok teljes abszolválását érdemes felvállalni, így biztosítva helyet a manőverezésre.)
További rossz hír Magyarország számára, hogy az áhított 3 százalékos deficitcél csak egy állomása a kiigazítási folyamatnak. Az eurózóna tagországainak ugyanis kiegyensúlyozott vagy többletet mutató középtávú államháztartási pozíciót ír elő a Stabilitási Paktum. Csak így nyílik lehetőség recessziós időkben a költségvetési politika automatikus stabilizátorainak érvényesülésére.
Magyarországon ráadásul sajnos az a furcsa helyzet állt elő, hogy miközben komoly érveket lehetne szállítani a késleltetett euróbevezetés mellett, a jelen helyzetben nincs jobb alternatíva, mint a minél előbbi átvétel. Ha úgy tetszik, az euró gyors bevezetése egyfajta második legjobb megoldás, melynek értelme a (gazdaság)politikai hitelesség legalább részleges helyreállítása.
Hogy ezek után, már tagként, újra felütheti fejét a választási költségvetés gyakorlata? Nem kizárt. De azt sem szabd teljességgel kizárni, hogy esetleg mi magyarok leszünk az elsők, akikkel szemben – lévén kis ország – a közösség alkalmazza is majd a büntetést. Vagy ha az EU pénzügyminisztereire nem is, a pénzpiac kijózanító ítéletére bizton számíthatunk.
(A szerző közgazdász, a Budapesti Corvinus Egyetem Közgazdaságtudományi Karának egyetemi docense)