Egyre nagyobb részesedést érnek el az EU közös költségvetésén belül a kevésbé fejlett és szerkezetváltási gondokkal küzdő régiók támogatását szolgáló strukturális alapok. (Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap orientációs része, az Európai Szociális Alap, az Európai Regionális Fejlesztési Alap, a Halászati Pénzügyi Orientációs Eszköz Alap és a Kohéziós Alap tartozik ezek közé.) A gazdasági és szociális kohézió alapelvének érvényrejuttatása szükségessé teszi a támogatások szerepének további erősödését. Az EU 1994 és 1999 között összesen 143 milliárd ecu-t kíván a viszonylag elmaradott régióinak támogatására fordítani. Ebben az időszakban a négy legkevésbé fejlett ország összesen 69 milliárd ecu támogatásra számíthat (1989 és 1993 között csupán 28 milliárd jutott erre). A szóban forgó periódusban az összes kiadás kétharmadát fordítják az első célkitűzés alapján kedvezményezett – vagyis az EU átlagos egy főre jutó GDP-jének 75 százalékát el nem érő – régiók támogatására (lásd a táblázatot).
A tagságra készülő közép- és kelet-európai országoknak az EU átlagos fejlettségi szintjéhez viszonyított jelentős mértékű lemaradása a bővülés kapcsán több szempontból is alapvető kérdéseket vet fel a regionális politikával összefüggésben. Egyrészt a közös költségvetésre nehezedő terhek oldaláról merülnek fel finanszírozási problémák, másrészt a jelenlegi haszonélvezők érdekeit is súlyosan érinti a dotációk kiterjesztése az új, kevésbé fejlett területekre. E két probléma stratégiai választ kíván, már csak azért is, mert 1999-ben lezárulnak a Közösségi Támogatási Keretek formájában kidolgozott programok, illetve véget ér az edinburghi Európai Tanácson jóváhagyott közös költségvetésre vonatkozó, 1992-től 1999-ig tartó időszak is. Tehát 2000-től új költségvetési periódus kezdődik, és ezen belül a strukturális alapokból nyújtott támogatások aránya és elosztási elvei is változhatnak.
Az EU Bizottsága az 1997 júliusában közzétett országvélemények alapján a tíz társulási szerződéssel rendelkező közép- és kelet-európai ország közül ötöt talált alkalmasnak arra, hogy a csatlakozási tárgyalásokat elkezdhesse. Az unió állam- és kormányfői az év végén sorra kerülő EU-csúcson mondják ki a végső döntést arról, hogy hány országgal és pontosan mikor kezdődnek el a tárgyalások. Az észt-lengyel-cseh-magyar-szlovén ötös tehát akár még változhat is. Ami viszont tény: az unió júliusi országjelentéseivel világossá tette, hogy nem tekinti egységes blokknak a térséget, és a csatlakozási folyamat során nem kívánja együtt kezelni a tíz aspiráns országot.
Az Agenda 2000 című dokumentumban közzétett költségvetési tervezet további információkkal szolgál a Bizottság jövőbeli elképzeléseiről. A javaslat 2002-től számol új tagországokkal, a nekik szánt regionálispolitikai támogatások összege 3,6 milliárd ecu-ről indulva – évi 2 milliárdos növekedéssel – 2006-ban már 11,6 milliárd ecu-t tenne ki (lásd a grafikont). Ezt az összeget érdemes összevetni a különféle számítási eredmények során kapott értékekkel. Így ugyanis nemcsak az EU-ban jelenleg fennálló támogatottsági szintnél mérsékeltebb segítségre lehet következtetni, de arra is, hogy a megnevezett öt tárgyalásra érett ország mindegyike nem lesz tag 2002-től. Sőt, az is világos, hogy az “éretlennek” minősített országok belépésével az unió nem számol a 2006-ig terjedő időszakban, vagyis nekik még egy évtizedet biztosan kell várniuk a bebocsátásra. (Itt kell megjegyezni, hogy ebből a második ötösből Szlovákia kilóg, ugyanis mindenekelőtt a politikai kritériumoknak való megfelelés elégtelensége folytán került a második csoportba. Ez a helyzet egy választások utáni hatalomváltás eredményeként sokkal gyorsabban orvosolható, mint az idesorolt többi ország piacgazdasági intézményrendszerének megszilárdítása, gazdaságuk szerkezetátalakítása.) A költségvetési tervezet mindenesetre 2002-ben két-három kisebb ország felvételét látszik jelezni, vagy csak igen alacsony támogatottsági szintet biztosíthat. (A NATO-bővítés első körébe tartozó három ország belépésével számolva a 2002-re tervezett támogatásra fordítandó összeg nem érné el a lengyel-cseh-magyar GDP 2 százalékát.)
Egyenlő elbánás?
A pénzügyi támogatást illetően eddig is számtalan kalkuláció készült a leendő új tagok jogosultságára vonatkozóan. E számítások alapvető célja sokszor azt volt, hogy kimutassa: a közép- és kelet-európai országok csatlakozása rendkívül magas költségekkel járna. Az egyik legkorábbi és talán leginkább mérsékelt számítást 1992-ben a londoni Centre for European Policy Research (CEPR) készítette el, Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Magyarország, Románia és Bulgária támogatási jogosultságáról. A számítások szerint a hat ország a strukturális alapokból még az 1989-es termelési szint megduplázódása esetében is több mint 11 milliárd ecu-t kapna. A számítások azt is mutatják, hogy egy átlagos közép-európai ország támogatási igénye nagyjából hasonló a legkevésbé fejlett EU-tagok által jelenleg kapott összegekhez, tehát szó sincs nagyságrendekkel magasabb jogosultságról.
Az időközben készített újabb kalkulációk már jóval magasabb támogatási jogosultságot mutatnak ki. Ennek többféle magyarázata lehet. Egyrészt a CEPR számításai még az átalakulás kezdetét megelőző év gazdasági statisztikái alapján készültek; azóta gyökeresen átalakult a térség országainak gazdasági szerkezete, de egyben világossá is vált, hogy a kilencvenes évek elején fennálló várakozás a gyors átmenetről nem volt reális.
A CEPR keretében R. E. Baldwin 1994-ben készített újabb számításokat. Ezek alapján a jogosultsági kritériumok változatlansága esetén a négy visegrádi országnak 2000-ben 26 milliárd ecu támogatást kellene kapnia a strukturális alapokból, ami a közös költségvetés negyedét tenné ki. Az egy főre jutó támogatás 400 ecu-t érne el.
Az igények feltérképezésénél érdemes többféle hipotézist is felállítani a jogosultsági szint meghatározásához és ezek tükrében elvégezni az összegek becslését. A legegyszerűbb hipotézis abból indulhat ki, hogy a leendő új tagok a jelenlegi kevésbé fejlett négy EU-tag esetében fennálló, egy főre számítva 212 ecu összegű támogatást kapják. Ha az egyenlő kezelést így értelmezzük, akkor – a négy EU-ország évi 13,3 milliárd ecu-s támogatásával szemben – 13,6 milliárd ecu jutna a négy visegrádi országnak, a teljes közép- és kelet-európai térség pedig 20,3 milliárd ecu-re lenne jogosult (lásd a táblázatot).
E számítás alapján a tíz közép- és kelet-európai országnak jutó támogatás az EU közös költségvetésének mintegy 25 százalékos növelését, a strukturális alapokra fordított kiadásoknak pedig 75 százalékos emelését tenné szükségessé.
További hipotézis lehet a GDP-arányos támogatottság vizsgálata, a jelenlegi négy legkevésbé fejlett EU-tag esetében fennálló támogatottsági szintet tekintve kiindulópontnak. Ez a forgatókönyv azt jelenti, hogy a közép- és kelet-európai országok tagságuk esetén a GDP-jük 2,3 százalékát kitevő támogatást kapnának.
Az egyes esetek alapján végzett számítások eredményeitől függetlenül világosan látszik, hogy az új tagok felvétele a közös költségvetés kiadásainak emelkedését okozza. Ennek kapcsán két alaphelyzetet kell megvizsgálni: az egyik változatlan, a másik felemelt közös költségvetésből indul ki.
Az elsőként említett esetben a magasabb egy főre jutó GDP-vel rendelkező fejletlenebb régiók kiesnének a strukturális alapok kedvezményezettjeinek köréből. Ha például a GDP 2,3 százalékát kitevő támogatottsági jogosultsággal számolunk, akkor a jelenlegi haszonélvezőknek jutó támogatás 8,5 százalékkal csökkenne. Így a ma támogatott, ám ezen belül a legfejlettebbnek számító 11 EU régió kikerülne az első célkitűzés alapján dotált területek köréből. (Megjegyzendő: ezek a régiók jelenleg már kivétel nélkül átlépték az egy főre jutó 75 százalékos GDP-küszöböt.)
Az új tagok számára legkedvezőbb esetben viszont – amikor is a közép- és kelet-európai országok az írországi egy főre jutó támogatásban (272 ecu) részesülnének – a jelenlegi támogatott régióknak jutó összeget 27,1 százalékkal kellene csökkenteni, ami egyebek mellett Portugália egészét megfosztaná a támogatásoktól.
Nem keletnémet igények
A közép- és kelet-európai országok – mivel egy főre jutó GDP-jük jelentősen elmarad az EU átlagától – teljes területükkel jogosultak lennének a strukturális alapokból származó támogatásokra, ami változatlan források esetén számos eddigi EU-tagország régióját kiejtené a kedvezményezettek köréből. Ha pedig növelést feltételezünk, akkor mind a tíz társult ország belépése esetén a – folyó áron évi 90 milliárd ecu körüli – közös költségvetést igen jelentősen meg kellene emelni. Ugyanakkor, ha figyelembe vesszük, hogy a közös büdzsé az EU GDP-jének csak 1,2 százalékát teszi ki (s 1999-re is csak 1,27 százalékos szintre emelkedik), akkor már egyáltalán nem tűnik számottevő többletkiadásnak a leendő új tagoknak juttatandó támogatás összege. Különösen akkor nem, ha összehasonlítjuk a német szövetségi költségvetésből a keletnémet tartományoknak juttatott évi 90 milliárd ecu-nek megfelelő támogatással, amihez képest az egyes közép- és kelet-európai országok igénye jelentéktelennek tűnhet. (Az egyéb keletnémet párhuzamok keresésétől azonban jobb óvakodni – erről lásd külön írásunkat).
Az egy főre jutó támogatásokkal számoló hipotézisek alapján a dotációra jogosult régiók listájának a közép- és kelet-európai országokkal történő bővítése a strukturális alapok kiadásainak 52,1 és 94,4 százalék közötti növelését tenné szükségessé. A legalacsonyabb kiadásnövelést eredményező számítás esetében (amikor a GDP 2,3 százalékát vesszük figyelembe) a fenti alapokból származó támogatásokat 11,6 százalékkal, a közös költségvetés kiadásait pedig 3,9 százalékkal kellene megemelni.
A tényleges kiadásnövelés az unió politikai elhatározásán és a jelenlegi támogatottak érdekeinek mérlegelése után kialakuló kompromisszumon múlik. A felvázolt hipotézisek és az azokból eredő forgatókönyvek is rámutatnak a sokféle döntési lehetőségre. Ráadásul 1999-ben – a mostani támogatási periódus lejártával – igen tág tér nyílik a strukturális alapok átalakítására, a jogosultsági kritériumok megváltoztatására, illetve akár az eddigi célok módosítására.
A közép- és kelet-európai országok mindenféle forgatókönyv esetén kedvezőbb helyzetben vannak a regionális fejlesztési támogatásokkal kapcsolatos uniós érdekek szempontjából a jelenlegi kevésbé fejlett EU-tagoknál. Ez a régió ugyanis nem földrajzi periféria: itt az infrastruktúra kiépítése nyugat-európai érdekeket is szolgál, mert a potenciálisan nagy felvevőpiaccal rendelkező Kelet-Európa és Közép-Ázsia országai felé erre vezet az út. A portugál vagy görög infrastruktúra fejlesztése ilyen mértékben sohasem szolgálhat “összeurópai” érdekeket.
Több kör
A különféle számítások kapcsán is hangsúlyozni kell, hogy az EU nem fog egyszerre valamennyi közép- és kelet-európai országgal kibővülni. A közös költségvetésre nehezedő terhek kalkulálásakor sem szabad tehát tíz ország felvételével számolni. A fejlettebb országok támogatási jogosultságát vizsgálva viszont a kiadások jóval mérsékeltebb növekedésével kell csak számolni.
Az azonban egyértelmű, hogy a bővítés a jelentkezők csoportos bebocsátásával fog megvalósulni. Ezt támasztják alá a korábbi tagfelvételi tapasztalatok, illetve a társulási megállapodások megkötése is. Az országokkal ugyan külön-külön, de egyes csoportjaikkal egy időben és azonos feltételeket támasztva folytak a tárgyalások. A Bizottság nyáron közzétett országvéleményei alapján a differenciált kezelés bizonyosnak látszik, de így is két blokk adódik.
Az országvéleményektől függetlenül is egyértelmű, hogy a piacgazdaság intézményrendszerének működése, a gazdaság versenyképessége és a szerkezeti átalakulások tekintetében a közép-európai országokban elért szint sokkal közelebb áll az EU kevésbé fejlett országainak színvonalához, mint a kelet-európai korábbi sorstárs országok fejlettségéhez. Ezt a törésvonalat immár az EU is érzékeli.
Az unió 1998 elején kezdi meg az arra alkalmas társult országokkal a csatlakozási tárgyalásokat. A helyzet merőben új. Míg korábban csak a belépni akaró országnak kellett alkalmazkodnia az EU-hoz, most – történetében először – az uniónak is alkalmazkodnia kell: fel kell készülnie és át kell alakulnia ahhoz, hogy képes legyen új tagok befogadására. Ez a tagjelöltek nagy számából és jelentősen eltérő fejlettségi szintjéből adódó következmény. A felkészülés az unió regionális politikájának jövője szempontjából is meghatározó fontossággal bír, s lehet, hogy a strukturális alapok működésének újabb reformját is megköveteli majd.
(A szerző a Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem világgazdasági tanszékén működő Európa Csoport munkatársa)