Eldőlni látszik az önkormányzati finanszírozás kapcsán zajló többéves politikai és szakmai csata. A gazdagabb önkormányzatok további gyarapodásának szószólói ismét alul maradtak azokkal szemben, akik szerint a kormánynak az a feladata, hogy mérsékelje a települések közötti különbségeket. A “frontvonal” egyfelől a két kormányzó párt, másfelől pedig a nagyvárosok és a kisebb települések között húzódik. Esztendőkre visszanyúló tapasztalat (Figyelő, 1995/39. és 1996/45. szám), hogy a koalíción belül a szocialisták főként a kisebb önkormányzatok érdekeit védik, míg a versenyközpontúbb szabaddemokraták a nagyobb városoknak kedveznének. A szolidaritáspártiak diadalaként értékelhető, hogy a kiegyenlítő és normatív alapon elosztott jövedelemadó-hányad az elmúlt évek során folyamatosan nőtt. Az szja-ból a települések közötti különbségek mérséklésére az 1998-as költségvetési tervezet szerint jövőre 33 milliárd forint jut, szemben az idei 20 és az 1995-ös 7 milliárddal.
Várfalvi István, a Pénzügyminisztérium (PM) főosztályvezetője nem is tagadja, hogy a központi büdzsé önkormányzati részének összeállításakor a legfontosabb alapelv éppen a növekvő jövedelmi különbségek mérséklése volt. A módosabb településeken ugyanis egyfelől több szja képződik, másrészt nagyobb összegű iparűzési adó szedhető be. Mivel azokon a településeken, amelyek nagyobb mennyiségű tőkét vonzanak, a helyi adóbevétel súlya az ott képződött szja-val egyenértékű, így a PM szerint a kiegyenlítő támogatáshoz figyelembe kell venni az iparűzési adót is. Ám az szja központi visszaosztásakor nem a kivetett adót veszik alapul, hanem a potenciális bevételt, hiszen a kormánynak nem célja azon településeket sújtani, amelyek éltek az adókivetés jogával. Az iparűzési adó bekapcsolását az állami kiegyenlítő mechanizmusba többen is ellenzik. Péteri Gábor független szakértő ezzel kapcsolatban leszögezte: igaz ugyan, hogy a gazdagabb településeken általában több szja és iparűzési adó képződik, de ezekben a városokban a feladatok is szerteágazóbbak, a kiadási tételek is magasabbak. Szerinte a pénzügyi tárca nem veszi figyelembe azt, hogy az iparűzési adó miként viszonyul a település kiadásaihoz. Új színfolt viszont, hogy az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került települések esetében a transzfereket az átlagos kiadásokhoz igazítják. Az ÖNHIKI-nek becézett állami támogatás szabályozása jó példa lehet más állami tételek elosztásakor is – véli a szakértő.
A helyi adók beemelése a központi forrásszabályozásba egy olyan mellékhatással is jár, amely az önkormányzatokat az iparűzési adó kivetésére ösztönzi majd. Ha ugyanis a beszedhető helyi adó beszámít a központi transzferek elosztásába, akkor egy, a vállalkozásokat nagy számban vonzó település – amennyiben nem veti ki az adót – kétszeresen is rosszul jár: kevesebb jut neki a helyi pénzből és a központi kasszából is. Egyébként önmagában a helyi adókivetési kedvre eddig sem lehetett panasz: míg tavalyelőtt 1640, addig az idén 2537 önkormányzat élt ezzel a lehetőséggel. Más kérdés, hogy a helyi adóbevételek az összes bevételnek alig tizedére rúgnak. Ha a felhalmozási és a tőkebevételeket is hozzászámoljuk az önkormányzatok saját folyó bevételeihez, a saját bevételek aránya átlagosan akkor is csak az összbevétel kevesebb mint 30 százalékát teszi ki (lásd a grafikont).
A helyi adók közül kétségkívül az iparűzési adó a legnépszerűbb, már csak azért is, mert ez az adónem az egyetlen, amely külön intézkedés nélkül biztosítja a bevétel reálértékének megőrzését. A PM adatai szerint tavaly a 83 milliárd forintos összes helyiadó-bevétel több mint négyötöde származott ilyen címen. Az egy évvel korábbihoz képest közel 80 százalékos növekmény több tényezővel magyarázható. Tavaly már az önkormányzatok több mint harmada vetett ki ilyen típusú adót. Másrészt a maximális adómérték 0,8 százalékról 1,2 százalékra nőtt, miközben a cégek árbevétele is lényegesen emelkedett. Jövőre tovább változik a kivetés rendszere. A felső határ a bruttó árbevétel 1,5 százalékára nő, miközben – többek között a hazánkban működő multinacionális vállalatok nyomására (Figyelő, 1997/36. szám) – fokozatosan áttérnek a nettó árbevételen alapuló fizetésre. Jövőre az alapanyagköltség 33, míg 1999-től 66 százaléka írható le az adóalapból, s csak az ezredfordulón válik lehetővé a teljes anyagköltség leírása. Igaz, eközben a fizetendő adó 1,7 majd 2,0 százalékra nő. A szabályozásnak ez a része furcsa módon az alacsonyabb hozzáadott értéket előállító és főleg hozott anyagból dolgozó vállalatoknak előnyösebb, kétségtelenül ösztönzi viszont a beszállítói ipar kifejlődését.
A legtöbb önkormányzat esetében a saját bevételeknél jóval jelentősebbek a központilag szabályozott források, vagyis az állami támogatások és az átengedett adóbevételek (szja, gépjárműadó). A Fővárosi Önkormányzat azonban a kevés kivétel egyike. Szinte példátlan, hogy – a budapesti költségvetési tervezet szerint – az idén először meghaladják az összbevétel mintegy felére rúgó saját források a központi összegeket. Ez azt jelzi, hogy az ország legnagyobb, 176 milliárd forintos költségvetésével gazdálkodó önkormányzata szép lassan önállósítja magát, s a központi újraelosztás egyre kevésbé határozza meg a város fejlődését. Itt egyébként saját bevételnek csaknem harmadát hozza az iparűzési adó.
Információink szerint az egy főre jutó bevétel ebből az adónemből Százhalombattán volt a legnagyobb – 113 ezer forint. A multinacionális vállalatok fellegvárának tekinthető Székesfehérváron viszonylag alacsony, az átlagot alig meghaladó a helyi adóbevétel. A város 11,5 milliárdos költségvetéséből 4 milliárdot tesz ki a saját bevétel, és csupán 1,3 milliárdot az iparűzési adóból származó jövedelem. A városban egyébként pont került a külföldi cégek és az önkormányzat közötti vitára. Mint Warvasovszky Tihamér alpolgármester a Figyelőnek elmondta, minden termelővállalatnak 40 százalékos kedvezményt adnak az iparűzési adóból. Így a Fejér megyei székhelyen a cégek az idén az árbevételnek csak a 0,72 százalékát fizették. A multik és a város közti nézeteltérés fő oka az volt, hogy adóalapként a bruttó árbevételt határozták meg. Több fehérvári multinacionális cég viszonylag kevés hozzáadott értéket termel a városban, alapanyagimportja viszont annál jelentősebb. Számukra tehát kedvezőtlen volt az eddigi szabályozás. (Tipikusan ilyennek tekinthetők a vámszabad területen működő vállalatok.) A központi szabályozás módosulása azonban lezárta a város és a multik közti vitát, bár a polgármesteri hivatalban még fontolgatják az iparűzési adó jövő évi mértékét.
A működési bevételeket racionalizálandó, a települések különféle technikák segítségével próbálnak helyzetükön javítani. Húszegynéhány helyen például városi kincstárat hoztak létre, amelynek működése a központi kincstáréhoz hasonló: a pénz a város bankszámlájáról egyenesen a “címzetthez” jut. E körbe tartozik Jászberény is, ahol egyébként 30 százalékot tesz ki a saját bevételek aránya, míg az állami normatívák a 65-70 százalékát fedezik a kötelező feladatok költségeinek.
A központi költségvetési tervezet az idén 397 milliárd forint állami támogatással számol. Szintén a központilag szabályozott forrásokhoz tartozik az átengedett szja-bevétel, amelynek értéke jövőre 187 milliárd forintra rúg. Az összes szja-bevételnek 40 százaléka kerül vissza az önkormányzatokhoz – az idei 38 és a tavalyi 36 százalékhoz képest. Ebből 20 százalék “marad helyben”, míg 20 százalékot kiegyenlítő és normatív támogatás keretében osztanak vissza. (Az önkormányzatoknak juttatandó szja – költségvetés-tervezési okokból – kétéves késéssel kerül a településekhez.)
Az állami hozzájárulások rendszerében a legfontosabb változásnak a címzett támogatások decentralizálása ígérkezik, ám az 1998-as esztendő ebből a szempontból is átmeneti lesz. Jövőre ugyanis a 200 millió forintnál alacsonyabb összegű támogatást általában már helyben ítélik oda, 1999-től kezdve azonban – a költségvetési tervezet szerint – ez általános gyakorlattá válhat. Eddig minden címzett támogatást a parlament szavazott meg a településeknek, míg a jövőben ez csak a nagyobb projektekre lesz igaz. Így becslések szerint az eddigi mintegy 60-80 helyett 15-20 beruházásról kell majd az Országgyűlésnek döntenie.
Az állami támogatások és az átengedett szja összege jövőre 18 százalékkal nő az idei kerethez képest. Az önkormányzatok forrásokkal való ellátottsága így reálértékben annak ellenére növekszik, hogy a PM – a megcsappanó privatizációs bevételek miatt – makroszinten kevesebb saját bevétellel számol. Miután a saját bevételek aránya az önkormányzatok többségében 30 százalék körüli, a települések gazdálkodása lényegében a központi bevételektől és az azt meghatározó politikai alkuktól függ. (A központilag szabályozott forrásokon túl ide tartozik még egy jelentős tétel, nevezetesen az Egészségbiztosítási Pénztártól átvett pénzösszeg.)
Sajátos paradoxon, hogy míg az önkormányzatok jogilag önállóak, helyzetük csak kismértékben függ az adott város vagy falu gazdálkodásától; ráadásul az állam egyre több feladatot delegál a településekhez, miközben az ehhez szükséges forrást nem mindig teremti meg – állítja Vígvári András, az önkormányzati pénzügyek szakértője. Szerinte a túlságos állami függés miatt a hazai önkormányzati szféra idegen a piacgazdálkodástól. Az elaprózott települési struktúra pedig azzal jár, hogy az erőforrásokat nem mindig összpontosítják oda, ahol a legnagyobb szükség lenne rájuk. Jó példa erre a céltámogatások felettébb elavult rendszere. Nem lehet ugyanis országos prioritást adni olyan fejlesztéseknek, amelyek iránt az igény megyénként vagy településenként változik.
A piacgazdasági intézményrendszerből azért is kilógnak a hazai önkormányzatok, mert a hitelpiacon való jelenlétük igen csekély (lásd külön írásunkat). Márpedig a hosszú távú fejlesztéseket aligha lehet kölcsönök nélkül megvalósítani. A központi bevételeken kívül ugyanis a saját bevételekre is szükség van a kötelező állami feladatok ellátásához. Mindemellett PM-es és független szakértők is egyetértenek abban, hogy a vállalkozói önkormányzat ideájának hirdetése nem visz közelebb a települések gondjainak megoldásához. Az üzleti vállalkozás ugyanis nem egy közszolgálati funkciókat ellátó testület feladata. (Ennek ellenére néhány sikertörténetet számon tart az önkormányzat-történelem.) Másfelől, az eddigi hét önkormányzati csőd főleg a megalapozatlan beruházások miatt következett be (Figyelő, 1997/18. szám).
Ha maga a vállalkozás nem is, a vállalkozásbarát környezet megteremtése szinte kötelező házi feladat az önkormányzatoknak. Furcsa helyzet, hogy a helyi adók kivetése akarva-akaratlanul ezzel a törekvéssel ellentétes irányba hat. A helyi testületek beszorítottságát jelzi, hogy saját bevételek hiányában veszélybe kerülhet a település működőképessége.
Mivel sok település ódzkodik az adminisztratív korlátokkal is körülbástyázott hitelfelvételtől, sok esetben nem marad más mint a vagyonhasznosítás. A kérdés csak az, hogy a vagyon eladásából vagy bérbeadásából befolyó összeget működésre vagy fejlesztésre fordítják-e. Székesfehérváron például 1,2 milliárd forintot tesz ki az idén a vagyonhasznosításból származó bevétel, ennek nagy része azonban nem beruházásokra, hanem a város működtetésére megy el. Jászberényben a vagyon tartós vagy eseti bérbeadásából származó jövedelmek a működési bevételek 50 százalékára rúgnak. A fővárosi kerületekre is jellemző, hogy a vagyongazdálkodásból foltozzák be a költségvetési lyukakat. A VII. kerületben például a lakás- és a helyiségprivatizáció milliárdos bevételeivel próbálják meg elkerülni a pénzügyi zavarokat.
A Fővárosi Önkormányzatnál – mint Székely Gábor, a tulajdonosi bizottság elnöke lapunknak elmondta – az idei két nagy privatizációból (a csatornázási művek és a vízművek eladásából), valamint több nagy telek értékesítésből származó bevételeket fejlesztésekre fordítják. Ebben az évben összesen 33 milliárd forintot költ a főváros beruházásokra, amelyből 11 milliárdot közlekedési célokra, 8 milliárdot vízgazdálkodásra, 4 milliárdot pedig lakásépítésre fordítanak. A költségvetési hiányt kötvénykibocsátásból finanszírozzák.
Az egész önkormányzati szférát tekintve figyelmeztető tendencia, hogy a beruházások értéke az összes kiadáshoz képest az elmúlt években 19,5 százalékról 13 százalék alá csökkentek (lásd a grafikont). A fejlesztéseket ugyanis csak olyan önkormányzat engedheti meg magának, ahol számottevő helyi adó- vagy más saját bevétel áll rendelkezésre a kötelező feladatok ellátásához.