A rendszerváltással a magyar társadalom elutasította az államilag szervezett központi tervgazdálkodást, és az alapvetően magántulajdonon alapuló piacgazdaság mellett tette le a voksot, azonban az állami szerepvállalás pontos körvonalazása azóta sem történt meg.
Márpedig az, amit a szakmai zsargon “államháztartási reformnak” nevez, pontosan e kérdésről szól – illetve kellene, hogy szóljon. Az államháztartási reform messzemenően nem egyszerűen “spórolás a közkiadásokon” vagy az állam méretének egyszerű redukálása, bár a jelenlegi arányok mellett ez is. A reform célja az állam működésének hatékonnyá tétele, vagyis annak biztosítása, hogy a társadalom tagjaitól elvont erőforrások olyan állami szolgáltatásokká transzformálódjanak, amelyek az átlag-adófizető számára “megérik” a befizetett adót. Ennyiben egy, a közpénzekkel pazarló, alacsony színvonalú közszolgáltatást biztosító állami szektort akkor is meg kellene reformálni, ha a költségvetésnek jelentős többletei volnának.
A közszféra jellegzetességei
Megítélésem szerint a magyarországi államháztartási reformmal kapcsolatos parttalan huzavona nem kis részben éppen annak tudható be, hogy a fenti “feladattisztázó” tevékenység politikai súlyát senki sem óhajtja felvállalni. Az államháztartás tervezési, finanszírozási és információs rendszerének – ami e dolgozat szűkebb témája – az állami szektor által vállalt feladatok minél hatékonyabb végrehajtását kell szolgálnia, ennyiben az államháztartási reformnak is nevezett feladat logikailag megelőzi a tervezési és információs rendszer létrehozását. A folyamatok végigkísérését és finanszírozási szükségleteit követő információs rendszer létrehozása előtt meg kell állapodni abban, hogy melyek lesznek azok az események, folyamatok, amelyek figyelemmel kísérése a rendszer feladata lesz.
A közszükségletek, illetve a magánszükségletek kielégítése csak a lebonyolítás és finanszírozás módjában különbözik egymástól, abban viszont nem, hogy mindkét esetben szűkösen rendelkezésre álló erőforrások felhasználásáról van szó, amelyeket más célra is lehetne, lehetett volna fordítani. A költségvetési szféra végső soron éppúgy szolgáltatásokat nyújt a felhasználóknak, mint a piacon tevékenykedő gazdálkodók; a különbség ott van, hogy a szolgáltatások igénybe vevői nem egyénileg döntenek arról, hogy az illető szolgáltatást óhajtják-e, s hogy milyen szinten óhajtják, és a nyújtott szolgáltatás ellenértékét (közvetlenül) nem a szolgáltatás igénybe vevője fizeti meg.
A közületi szféra által nyújtott szolgáltatásoknak ez a specifikuma a közületi szféra gazdálkodási körébe vont erőforrások felhasználásának hatékonysága szempontjából két lényeges következménnyel jár. Egyfelől nehéz megállapítani, hogy a nyújtott szolgáltatás megéri-e a ráfordított erőforrásokat, hiszen a költségeket nem az állja, aki a szolgáltatást kapja, ezért a felhasználó nem mérlegel. E probléma egy másik szempontja az, hogy – hiszen az egyes szolgáltatásokat elkülönült intézmények nyújtják – nehéz összevetni, hogy az összforrások korlátozottsága mellett mely intézmények mely szolgáltatásai élveznek prioritást (ahol az adófizetők forintjai a leginkább hasznosulnak), és melyekről célszerű inkább lemondani. Másfelől ugyancsak nehéz megállapítani, hogy az adott társadalmi célt csak ezen a módon lehetett-e elérni, s hogy az adott szolgáltatás nyújtása szükségszerűen emészt-e fel annyi erőforrást, amennyit. Pedig a közszükségletek kielégítésének szintjéről hozott döntések meghozatalakor is képesnek kellene lennünk arra, hogy a ráfordításokat a hasznokkal összemérjük, ugyanúgy, ahogy az egyéni szükségletek kielégítésénél. Az államháztartás elszámolási rendszerének tükröznie kellene az egyes állami akciók költségeit; lehetőséget kellene adnia annak mérlegelésére, hogy ilyen áron is óhajtjuk-e az adott szükséglet kielégítését, vagy az látszik gazdaságosabbnak, ha a társadalom tagjaitól ennyivel kevesebb adót szedünk be, s az adott szükséglet kielégítését egyéni döntésükre bízzuk. Az ilyen mérlegelések azonban csak akkor lehetségesek, ha a közkiadások az állam által vállalt feladatokhoz kapcsolódnak, vagyis több-kevesebb pontossággal meg lehet mondani, hogy milyen feladat ellátása mibe kerül.
Az államháztartás mai rendszere nem tesz lehetővé ilyen mérlegeléseket. A költségvetési hierarchia különböző szintjein lévő intézmények feladatai igen pontatlanul vannak definiálva, s a költségvetés az erőforrásokat nem magukhoz a feladatokhoz, hanem a feladatok végrehajtására hivatott intézményekhez delegálja. Működésüket, döntési önállóságukat és tevékenységük finanszírozását tekintve a nem vállalatszerűen működő intézmények is meglehetősen különbözőek aszerint, hogy saját önkormányzatisággal rendelkeznek-e vagy felügyelőhatóság irányítja őket, jelentősek-e saját bevételeik vagy sem, de aszerint is, hogy milyen konkrét tevékenységet végeznek. Feladataikat törvények vagy a törvények konkretizálásával felettes szerveik írják elő, illetve a munkamegosztás természetes rendszerében kialakuló “profil” alapján bizonyos területek “rendben menéséért” felelnek.
Az intézményekre kirótt feladatok nagyon ritkán vannak oly módon konkretizálva, hogy adott feladat adott szintű elvégzéséhez a költségvetésük meghatározott pénzösszeget rendelne. Központi forrásból eredő bevételük részben folyó működési költségeik fedezésére nyújtott “támogatás” vagy valamilyen kiemelt költségvetési cél támogatása, ami azt jelenti, hogy az adott előirányzatot adott célra kell elkölteni. Ez utóbbi esetben sincs azonban specifikálva az elvégzendő feladat.
Az intézményekhez kötődő finanszírozás természetesen a közpénzek közszolgáltatásokká való transzformációjának mechanizmusában igen nagy teret enged az adott szolgáltatást nyújtó intézmény önérdekének. A költségvetési intézmények alapérdeke mindenekelőtt önmaguk fenntartása és a központi forrásokból megszerezhető támogatások maximalizálása. Annak megítélésére, hogy az adott szakfeladat ellátása mennyit ér meg a köznek, az adott szakfeladatot ellátó intézmény nem képes és nem is hivatott. Ezt az a magasabb szintű finanszírozó intézmény képes megtenni, amely az adott feladat ellátását és annak költségeit össze tudja vetni a közpénzek egyéb felhasználási területen való hasznosulásával. Pontosabban: ő tudná, ha a finanszírozás a feladathoz, és nem általában az intézményhez kötődne.
A feladatok finanszírozása
Az intézményfinanszírozás elve azonban lehetetlenné teszi a finanszírozó számára, hogy az adott intézmény által nyújtott szolgáltatásokat költség-haszon alapon összevesse más területek, más intézmények hasonló tevékenységével. Az önálló intézményeknek az az érdeke, hogy rendelkezésre álló forrásaikat maximalizálják, kifejezetten ellenérdekeltté teszi azokat az ilyen információknak a felsőbb hatóságaik számára értelmezhető módon való közlésében. Márpedig az egyes tevékenységek költségigénye csak “üzemi”-intézményi szinten állapítható meg, pontosabban szólva a mai rendszer által ma produkált adatok éppen a fentiek miatt nem teszik lehetővé a makrogazdasági folyamatok végigkísérését sem. Az intézményi szintű költségvetések összesítéséből csak korlátozottan képezhetőek olyan kiadási csoportok, amelyek az állam makroökonómiai szerepének, az egyes állami funkciók (oktatás, egészségügy stb.) ellátásának átfogó elemzését, hasonló nemzetközi statisztikákkal való összehasonlítását lehetővé tennék. De ugyanígy csak igen korlátozottan lehet válaszolni olyan kérdésekre, hogy egyes törvénytervezetek, amelyek az állami intézmények kötelezettségeit módosítják, milyen költségkihatásokkal vannak a központi költségvetésre. A tevékenységszintű költségekre vonatkozó információ hiányának egy másik káros következménye, hogy a fiskális kényszerek, illetve megszorítások idején csak a fűnyíróelvet lehet alkalmazni.
A fent leírt problémák a költségvetési szakemberek számára jórészt ismertek. Kiküszöbölésükre, enyhítésükre általánosabb és konkrétabb formákban is sokszor felmerült, hogy a központi költségvetésből kiutalt forrásoknak valamilyen módon a végrehajtó intézmények tevékenységéhez és nem magukhoz az intézményekhez, illetve az intézmények által tervezett inputigényekhez (működésük bér-, eszköz- stb. költségei) kellene kapcsolódniuk. A feladatok, programok finanszírozása persze nem szüntetné meg a központi erőforrásokért folytatott harcot, de az alkuk tárgya a költségvetési támogatás bázisévhez képesti elmozdulásának mértékéről áttevődne az egyes, az intézmény költségvetési tervében meghatározott feladatok jóváhagyására vagy elutasítására, vagyis létére vagy nemlétére.
Nem szűnnének meg a speciális intézményi különérdekek sem, ám az intézmények saját gazdálkodása is célorientáltabbá válna. Enyhülne az intézmények érdeke az információk eltitkolásában, működésük a feladatorientált működést kiszolgáló számviteli és információs rendszeren keresztül jóval áttekinthetőbbé válna, és a közpénzek felhasználása főbb célok szerint homogén(ebb) csoportokba rendezhető volna. Ugyancsak javulna a költségvetési intézmények ellenőrzése, hiszen az egyértelműen meghatározott feladatokat számon kérni is könnyebb volna.
Egy teljes egészében (a külön írásunkban illusztrált módon) feladatfinanszírozáson alapuló államháztartási rendszer létrehozásának alapfeltétele, hogy az államháztartási hierarchiában elfoglalt szinttől és önkormányzati státustól teljesen függetlenül valamennyi költségvetési szerv és intézmény teljeskörűen vegye számba és definiálja azokat a feladatokat és tevékenységeket, amelyeket ellát.
Az államháztartás rendszerén belül területről területre meg kell állapodni konkrét minőségi paraméterekben. Az olyan tevékenységek esetében, amelyeket vagy amelyekhez hasonlót a piaci szektor vállalatai is végeznek, összehasonlításokat lehet tenni a magánszféra ráfordításaival, természetesen megfelelő minőségi paraméterek figyelembevételével. Az intézményi feladatdefiniálás részleteivel e cikkben nem foglalkozom; nem kívánom lebecsülni ennek nehézségeit, ám ez egy külön tanulmány feladata.
Az így definiált feladatokat, feladatcsoportokat úgy kell meghatározni, hogy azok az egész államháztartásra érvényes egységes statisztikai tevékenységi nómenklatúrát alkossanak, olyat, amelynek megfelelő aggregáltsági szinttől fölfelé érvényes szintjei összevethetők a nemzetközi statisztikákban alkalmazott funkcionális kategóriákkal. Fontos, hogy az állami intézmények számlavezetése egységesen, a tevékenység-azonosítókhoz kötődve szerveződjön, és az egyes intézmények teljes számlavezetését nagyobb költségvetési egységekbe lehessen konszolidálni.
A költségvetési intézmények a hozzájuk allokált erőforrásokat három, minőségében nagyon eltérő célra használják fel. Ennek megfelelően három eltérő előirányzat- és kiadástípust kell megkülönböztetni, s ezeket az intézmények finanszírozási és számviteli rendszerében teljesen elkülönítve kell kezelni. E tételek a következők: 1. a költségvetési intézmények fentiekben körülírt feladatait, szolgáltatásaikat finanszírozó összegek; 2. a költségvetési intézmények által teljesített transzfer kifizetések; 3. a költségvetési intézmények által végrehajtott beruházások finanszírozására allokált összegek. Az első típus tartalmát már ismertettem, a másik két típus definiálása alább következik.
Átfolyó pénzek
A költségvetési kiadások egy jelentős része pénzügyi transzfer, vagyis olyan kiadás, amely nem állami szerv által nyújtott szolgáltatást, tevékenységet finanszíroz, hanem törvényi felhatalmazás, jogszabály alapján közpénzt ellenszolgáltatás nélkül ad valakinek. A legkézenfekvőbb példa a nyugdíjellátás és a szociális célú pénztámogatások, családi pótlék, munkanélküli-segély stb., de transzfer jellegű a vállalatoknak, agrárszférának nyújtott támogatás, a termelői és fogyasztói árkiegészítés, az alapítványoknak adott pénz és hasonlók.
Témánk szempontjából az ilyen transzferek jelentősége az, hogy ezeket az ezzel foglalkozó intézmények csak tervezik, szétosztják, bonyolítják stb., de ezek lényegileg nem az ő feladataikat finanszírozó kiadások. A nyugdíjbiztosító feladata például a nyugdíjak számfejtése, gondoskodás a kézbesítésükről stb.; saját feladatainak definiálásában és ellátásában, azok költségeinek megállapításában és finanszírozásában annak semmiféle szerepe nincs, hogy mekkora nyugdíjat fizet. Az államháztartás tevékenységét végigkövető számviteli és statisztikai összesítésekben ennek a két dolognak teljesen más rovatban kell szerepelnie. Ez természetesen nemcsak a jóléti transzferekre, hanem minden ilyen típusú kifizetésre igaz. Alapvető jelentőségű, hogy e transzferek semmilyen módon ne keveredjenek össze az intézmények feladatainak ellátását finanszírozó “támogatásokkal”.
Az intézmények saját költségvetésüket a fentiekben meghatározott tevékenységek és azok költségigénye alapján tervezik. A költségvetés készítése során folyamatosan egyeztetnek a költségvetésüket jóváhagyó felettes szervükkel; az intézmény jóváhagyott költségvetésében csak olyan feladatok szerepelhetnek, amelyek fedezete biztosítva van, és az intézményektől nem is lehet olyan feladat teljesítését sem elvárni, sem számon kérni, amely éves feladattervükből – akár a finanszírozó felsőbb intézménnyel történt egyeztetés során finanszírozási forrás hiányában, akár más okokból – kimaradt. A tárgyidőszak végén az intézmény teljesítése egyrészt ellenőrizhető a feladattervében körülírt feladatok minőségi és mennyiségi mutatóin keresztül, másrészt – tekintettel arra, hogy az intézmény számvitelében bevételei a feladatok teljesítéséhez kötődnek – a bevételek és kiadások eltéréseként működési eredmény, illetve veszteség számítható. Ilyen eredménymérleg képzése természetesen csak akkor lehetséges, ha a költségvetési intézmények (a magánszféra vállalataihoz hasonlóan) eredményszemléletben vezetik számláikat.
A működési eredmény kalkulálhatóságának jelentősége nem az ehhez kapcsolható esetleges érdekeltségi alapok, jutalmazások stb. miatt igazán fontos; nincs szó arról, hogy közszolgáltató intézmények profitmaximalizáló vállalatok mintájára működnének. A működési eredmény változásának, a változások összetevőinek stb. elemzése a költségvetési intézmény tevékenységének, gazdálkodásának olyan oldalait tárja fel, amelyek eddig teljesen rejtve maradtak, s a működési eredmény elemzéséből kiolvasható információk adják az alapot a következő év feladataihoz kapcsolható ráfordítások tervezéséhez. A működési eredményt mutató mérlegek az intézmények teljesítését elemző beszámolók fontos (természetesen nem egyedüli) dokumentumai. Megfontolandó, hogy az így számított működési eredményből részesedjék-e, s ha igen, akkor milyen módon a kérdéses intézmény, illetve az eredmény milyen részét kell a költségvetésbe befizetnie. Ez nyilván intézménytípusonként döntendő el.
Gazdálkodás az állami vagyonnal
A kiadások harmadik típusát a költségvetési szféra beruházásai adják. Ezeket az eddigiekben tárgyalt kiadásitétel-típusoktól (a feladatokat finanszírozó és a transzfer kifizetésektől) elkülönítve kell kezelni.
Nem volna célszerű a költségvetési intézmények önállóságát kiterjeszteni arra, hogy működési eredményükből beruházásokat hajtsanak végre. Az itt vázolt közületi finanszírozási rendszer egyik filozófiai sarokpontja az, hogy a közszolgáltatást nyújtó intézmény nem tudja megítélni saját tevékenységének társadalmi jelentőségét, nem tudja azt összevetni más területekével. Azt a stratégiai kérdést, hogy az állami szektor mely területei fejlesztendőek kiemelten, s melyek kevésbé, illetve hol van szükség visszafejlesztésre, valamint e stratégiai döntések beruházási vonzatainak kérdéseit magasabb szintű hatóságnak kell eldöntenie, természetesen az alacsonyabb szintű költségvetési intézményekkel egyeztetve azok beruházási javaslatait, de az összesített állami költségvetés korlátait is figyelembe vevő szelekciós döntési mechanizmus útján.
A folyó pénzforrások elosztására (és a másik oldalról megszerzésére) koncentráló rendszerben az állam vagyonával való megfelelő gazdálkodás teljesen háttérbe szorul. A feladatfinanszírozás fent vázolt modellje ezen a problémán két oldalról igyekszik javítani. Egyfelől a költségvetés tervezési és elszámolási rendszerének magában kell foglalnia, illetve biztosítania kell a meglévő állami vagyon nyilvántartását, értékváltozásainak folyamatos figyelemmel kísérését, másfelől lehetőleg elő kell segítenie az állami vagyon gondos kezelését, értékének, állagának megőrzését és hogy a meglévő vagyon ott legyen, ahol a legjobban hasznosul.
Az állami vagyon jórészt az intézmények kezelésében van, számbavétele és nyilvántartása is a kezelő intézmények feladata. A fent vázolt számviteli renden túl az intézményeknek vagyonmérleget kell készíteniük, amely tartalmazza eszközeiket és forrásaikat, ezen belül a megfelelően kalkulált, karbantartott állóeszközértéket is. Tartalmaznia kell továbbá hiteleiket és egyéb kötelezettségeiket, hiszen szállítói hitele és vevőállománya minden intézménynek van; a vagyonmérlegnek természetesen ezekre is ki kell térnie.
A főhatóságaikkal egyeztetett feladataik állóeszköz-szükségletét maguk az intézmények ismerik a legjobban. Az eszközökkel való racionális gazdálkodás feltételezi, hogy feleslegessé váló állóeszközeiket szabadon értékesíthessék, illetve e célra rendelt alapjaikból állóeszközöket vásárolhassanak. A tevékenységek költségének teljes körű számbavétele, az eredményszemléletű számvitel amúgy is megköveteli, hogy állóeszközeik után az intézmények meghatározott szabályok szerint amortizációt számoljanak el. Az amortizáció egésze vagy egy része lehet a szükséges állóeszköz-beszerzés egyik forrása. A két további forrás az eladott állóeszközökből keletkezett bevétel, illetve a központi költségvetésből speciálisan e célra nyújtott beruházási juttatás, amelyet az intézmények szintén a felettes hatósággal egyeztetve terveznek. Az utóbbi két tétel az intézmények eredményelszámolását követő könyvelésébe természetesen nem kerül bele; ezeket az évi vagyonmérleg, vagyonelszámolási adatok fogják tartalmazni. Így intézményenként is és az intézmények egységes számlarendje segítségével az államháztartás egészére nézve is megvalósul a folyó tételek és a tőkeberuházási tételek, bevételek és kiadások teljes elhatárolása, amelyet a mai rendszer nem képes biztosítani. A beruházási célra így rendelkezésre álló források képezik a költségvetési pénzek harmadik alaptípusát, amely így a feladatfinanszírozást célzó kiadásoktól és a transzferektől teljesen elkülönítve követhető végig a költségvetési intézmények gazdálkodásában.
A fent vázolt rendszer különösebb gond nélkül illeszthető a kincstári finanszírozás kialakulófélben lévő rendszeréhez, a Kincstár tervezett szerepében alapvető módosításokat nem igényel.
(A szerző a KLTE oktatója)