Az új hitelintézeti és az értékpapírtörvény tervezetével egyidejűleg (Figyelő 1996/36., 40. szám ) szeptember végén került az Országgyűlés elé az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyeletről szóló törvény javaslat. Az indoklás szerint a tervezet alapvető célja, hogy a két hatóság összevonásával megteremtse egy – a kormány felügyelete alatt álló – egységes pénzügyi felügyeleti szem jogi kereteit. Az összehangolt működést egyre inkább szükségessé teszi, hogy a két felügyelt terület közötti határvonalak fokozatosan elmosódnak, és a hatáskörök részben átfedik egymást. A pénz- és tőkepiaci szervezetek egyre inkább az ügyfelek komplex kiszolgálására törekednek: megjelentek a pénzügyi holdingok, amelyek tulajdonában egyaránt megtalálható bank, értékpapír-forgalmazó, illetve egyéb pénzügyi szolgáltatásokat nyújtó vállalkozás. Ezek ellenőrzése pedig összehangolt felügyeleti tevékenységet igényel.
Ezt az indoklást azonban szakmai körökben nem fogadják egyöntetű lelkesedéssel. Sőt, egyesek szerint az univerzális bankrendszerre való hivatkozás egyelőre nem fedi a valóságot, csak ürügyként szolgál a korábban önálló szabályozó hatóságként működő testületek végrehajtóvá való “lefokozásához”. Még az univerzalitás lelkes hívének számító Pulai Miklós, a Magyar Bankszövetség főtitkára is óvatosan úgy fogalmazott egy – a Pénzügykutató Rt. által szervezett – kerekasztal-beszélgetésen: az összevonás nem szükséges, csak lehetséges útja az univerzalitás felé tartó bankrendszer szabályozásának.
Jóval “sarkosabban” foglalt állást Rusznák Tamás, az Állami Bankfelügyelet tavasszal lemondott elnöke, aki szerint a státusztörvény-tervezetnek egyetlen alapvető hibája van: hogy nem kellően átgondolt. A törvénytervezet indoklása csak általános célokat tartalmaz, miközben nem ejt szót azokról a valós problémákról, amelyek jelenleg a piac működése során felmerülnek.
Nem állnak például rendelkezésre olyan alapinformációk, mint hogy milyen termékek, milyen struktúrában vannak jelen piacon, és ezek kezelése milyen szabályozókat igényel. Ráadásul azzal, hogy a felügyeletektől elvették az önálló szabályozás jogát, a hatékonyság is csorbát szenvedett. Nem lehet csak törvényi szinten szabályozni, mivel a piac túl gyorsan változik – mondta, majd hozzátette: ehhez alsóbb szintek is kellenek. Nem mindegy azonban, hogy az alsóbb szinten ki alkotja a szabályokat, hiszen sokszor a kormány vagy a Pénzügyminisztérium ellenérdekelt egy-egy rendelet kiadásakor, ha az sérti az állami költségvetés érdekeit.
Még ennél is élesebben fogalmazott Pacsi Zoltán, az Állami Értékpapír- és Tőzsdefelügyelet (ÁÉTF) elnöke. Szerinte a felügyeletek összevonása szakmailag nem indokolt, s a szervezet ebben a formájában óhatatlanul átpolitizálódik. Ráadásul a törvénytervezetbe olyan paragrafusok is bekerültek, amelyek miatt óriási politikai nyomás nehezedik majd az összevont felügyelet mindenkori vezetőjére. Ha viszont ez a cél, akkor szerinte indokolt lenne az összevont felügyeletet minisztériummá “átkeresztelni”, hiszen az deklaráltan politikai fennhatóság alatt működő államigazgatási intézmény. Felhívta ugyanakkor a figyelmet az önszabályozás fontosságára, ami a fejlett tőkepiaccal rendelkező országokban bevett gyakorlat.
A törvénytervezetben szereplő paragrafusok egy része valóban alátámasztani látszik azokat a feltételezéseket, melyek szerint a politika igyekszik “maga alá gyűrni” a pénzpiacokat felügyelő hatóságokat. Miként lehetne értelmezni azt a paragrafust, amely szerint “felmentéssel szűnik meg a felügyelet elnökének és elnökhelyettesének megbízatása, ha tevékenységével a felügyelet működését veszélyezteti”? Megfigyelők szerint ez a paragrafus több szempontból is aggályos: ki dönti el és milyen szempontok alapján, hogy mi minősül veszélyes tevékenységnek?
Hasonló kérdések merülnek fel az összevont felügyelet hatásköre kapcsán is. A hatályos pénzintézeti törvény szerint ugyanis a bankfelügyelet olyan országos hatáskörű államigazgatási szerv, amely a hatáskörébe tartozó ügyekben az államigazgatási eljárás szabályai szerint járhat el. A státusztörvény tervezete viszont már azt mondja: a felügyelet országos hatáskörű közigazgatási szerv, amelynek szervezeti és működési szabályzatát a kormány hagyja jóvá.
A hatáskörrel kapcsolatban is igencsak homályosan fogalmaz a javaslat: “a felügyelet ellátja mindazon feladatokat, amelyeket a törvény vagy a törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály a hatáskörébe utal”. Ugyanakkor csak “véleményezési joggal rendelkezik a pénz- és tőkepiaci rendszert érintő jogszabályok előkészítése során, valamint javaslatot tesz e jogszabályok megalkotására”.
Az elméleti problémákon túl kérdőjelek övezik a gyakorlati megvalósítást is. Bankfelügyeleti szakemberek szerint az összevont felügyelet semmiképp sem kezdheti meg 1997. január 1- jén a munkát; az átálláshoz többek között össze kell hangolni az informatikai rendszereket, de a szántviteli szabályzatok módosítására és az úgynevezett kereskedési könyv bevezetésére is szükség lesz. Mindehhez legalább egy év felkészülési idő kellene, így az új felügyelet legkorábban 1998-ban kezdheti meg munkáját. Ám addig sem kerülhet ki a kapura az “Átalakítás alatt zárva” tábla, a többletterhelés miatt viszont félő, hogy tovább növekszik az amúgy is magas fluktuáció.
Ezen talán még az sem segít, hogy a törvénytervezet szerint a felügyeleti alkalmazottak a köztisztviselői fizetésnél jóval magasabb juttatásban részesülhetnek majd. Így például a közalkalmazottaknál egyébként szokásos öt százalék helyett a munkavállalók 35 százaléka juthat a magasabb besorolást jelentő tanácsadói, főtanácsadói címhez, az illetmény kiegészítés mértéke pedig a központi közigazgatásban dolgozók 15 százalékával szemben 45 százalék lesz.