Búcsú a bázistól

Látványosan kiütköztek a jelenlegi bázis alapú tervezés hátrányai az elmúlt évek költségvetéseinél. A megcélzott GDP-arányos hiánynak „muszáj volt” kijönnie, ami felültervezett bevételi és alultervezett kiadási előirányzatokhoz vezetett. A minisztériumok és a költségvetési intézmények gyakorlatilag kijáró lobbikként kezdtek el működni; érdekérvényesítésük a ténylegesen szükséges és ellátandó feladatok helyett arra irányult, hogy minél több pénzt csikarjanak ki a költségvetési alku során, majd a kereteket saját befolyásuk megerősítésétől vezérelve osszák szét.

Rajz: Szántói Krisztián

A bázis alapú tervezés merevvé teszi a forráselosztás rendszerét és nem képes reagálni a szükségletekben bekövetkező változásokra. Néhány előirányzatnál azonban – amint azt Sebők Miklós közgazdász egyik, a Demos Magyarország által közzétett tanulmánya is megállapítja – nem lehet kikerülni ezt a megközelítést. Ilyenek például a nyugdíjak, ahol az előző évi átlagkereset és az infláció határozza meg a kifizetéseket. Jelenleg a költségvetési törvény a pénzeket intézmények között osztja szét, s azok jobbára azzal vannak elfoglalva, hogy keretük az inflációt meghaladó mértékben növekedjék. Sebők egy másik elemzése szerint a 2002-2006-os időszakban szinte mindig a kormányzati struktúra változásai miatt következett be 20 százaléknál nagyobb éves változás az előirányzatokban, vagyis a feladatok módosulása nem játszott ebben komoly szerepet. Ezzel szemben – az Államreform Bizottság által készített koncepció szerint – a program alapú költségvetés (PAK) jól definiált célt finanszíroz, képes a végrehajtás ellenőrzésére, határideje és széles körű döntési szabadsággal felruházott felelőse van.

FOKOZATOSAN. Főként a kormányzat mikroszintjén meglevő menedzseri képességek színvonala határozza meg, milyen gyorsan lehet a költségvetési rendszert megreformálni – állítja Báger Gusztáv és Vigvári András az Állami Számvevőszék (ÁSZ) által publikált tanulmányában. Ennek alapján a szerzők a fokozatos bevezetés hívei: az átállást szerintük először csak néhány programmal célszerű megkezdeni. Így történt ez például Szlovákiában is, ahol a program alapú tervezés 2001-ben, a következő évi büdzsé előkészítése során debütált. Magyarországon csupán néhány példa van a PAK-ra, így a ‘90-es évek második felében Szolnokon és Szentesen vezették be a rendszert.

A metódus alkalmazásakor alapvető fontosságú, hogy a betervezett költségek a „helyükön” legyenek, a kiadási tervek pedig ne vágylistákat, hanem az adott feladat megvalósításához ténylegesen szükséges költségeket tartalmazzanak. Itt újabb tér nyílhat az ÁSZ előtt, amely eddig – „fogatlan oroszlánként” – nyilvánosságra hozta ugyan véleményét a költségvetésről és az állami kiadásokról, de ezt a politika nem túl gyakran vette figyelembe. A számvevőknek a jelenleginél lényegesen aktívabb szerep juthat, ha a programok költségszintjének ellenőrzését is feladatul kapják, s így tényleges befolyásuk lesz a költségvetési kiadásokra.

Az Államreform Bizottság ez év elején készült reformütemezése 2008-at célozza meg az új államháztartási törvény kidolgozására, ennek keretében lehet a költségvetési rendszert is újrafogalmazni. Így az új szisztéma teljesen 2009-től indulhatna be, valószínű azonban, hogy kellő politikai akarat esetén már a jövő évi büdzsében megjelenhet néhány program. A fokozatosságon kívül az is e mellett szólhat, hogy az áttérés nagyon erős intézményi ellenállásba ütközhet. Elég csak arra gondolni, hogy a program alapú finanszírozás minden bizonnyal feleslegessé tesz egy-két minisztériumot, további néhánytól pedig fontos feladatokat vonhat el. Ráadásul – a biztonságot és stabilitást nyújtó bázisszemlélet után – elbizonytalaníthatja a köztisztviselői kart, s gyengítheti az intézményekhez való tartozás érzését.

ELLENAPPARÁTUS. Nagy kérdés tehát, hogy bármiféle költségvetési reform mennyire siklik majd ki az apparátus ellenállásán. Erre a büdzsé területén volt már példa. Az Államreform Bizottság mai vezetője, Draskovics Tibor még pénzügyminiszterként, a 2005-ös költségvetés előkészítése során a források elosztásában a pályáztatási rendszert akarta megvalósítani. A Pénzügyminisztérium (PM) kezdetben 1000 milliárd, később pedig 800 milliárd forint költségvetési pénzt pályáztatott volna meg. A tapasztalatokat a minisztérium egy eredetileg „nem nyilvános”, ám később publikált anyagban elemezte. A tanulmány az államigazgatásban szokatlanul mély önkritikával ismeri be, hogy az ötletet nem sikerült keresztülvinni az apparátuson, az megbukott a politikusok és a bürokraták ellenállásán. „A tárcák ellenérdekeltek, a PM pedig nem rendelkezik megfelelő minőségű és mennyiségű humán kapacitással” – írja a dokumentum, hozzátéve: a pályázók egy része nem érezte magáénak a feladatot, azt kötelező rossznak, a PM magánszámának, felesleges többletmunkának érzékelte.

A helyzetet nehezíti, hogy az intézményi ellenállást ezúttal magának a PM-nek is le kell gyűrnie, hiszen a program alapú költségvetésre való átállás során a tárca jócskán veszít majd csúcs pénzügyi irányító szerepéből.