Hazai agrárius körökben hagyományosan sok szó esik a mezőgazdasági támogatások kívánatos szintjéről. Az állami szerepvállalást még ma is sokan az ágazatnak nyújtott költségvetési támogatásokkal azonosítják. Ha sikerül elég pénzt kisajtolni a költségvetésből a mezőgazdasági termelők számára (bár a tapasztalatok szerint nem létezik olyan összeg, ami elég lenne), akkor az agrárius érdekképviseletek kijáróemberei elégedetten dőlhetnek hátra a karosszékükben.
Ez a kényelmes állás- (vagy ülés)pont azonban megkerül két alapkérdést. Egyrészt: miért is kell támogatni a mezőgazdaságot? Más szóval: melyek azok a problémák az agrárágazatban, amelyeket az állam hatékonyabban képes megoldani, mint a piac? Aki veszi magának a fáradságot, hogy áttanulmányozza az agrárgazdaságtan főáramának az elmúlt négy évtizedben ebben a tárgykörben megjelent írásait, arra a következtetésre jut, hogy mind a mezőgazdaság sajátosságain alapuló, mind a piaci kudarcokra építő érvelés egyre kevesebb közgazdasági érvet kínál az állami beavatkozás mellett. Ha viszont nincs közgazdaságilag elfogadható indok a mezőgazdaság támogatására, akkor miért olyan kiterjedt az állami szerepvállalás a mezőgazdaságban szerte a világon? Ahelyett, hogy további részletekbe bocsátkoznánk, csak jelezzük, hogy az újabb magyarázatok elsősorban a mezőgazdasági érdekcsoportok szerepét emelik ki a támogatások fennmaradásában.
Ez pedig már elvezet bennünket a másik alapkérdéshez. Miután az agrárközgazdászok többsége rezignáltan tudomásul vette az állami támogatások létét, azon kezdték el törni a fejüket: ha már elkerülhetetlenek az intervenciók, akkor mik lennének azok a módszerek, amelyek nagyobb hatékonysággal működnek, és jobban szolgálják az agrárpolitika céljait? Azaz: mire és hogyan költsék el a mezőgazdaságban az adófizetők pénzét? Megkezdődtek a különböző agrárprogramok költségeit és hasznát firtató elméleti modellek, illetve azok eredményeit számszerűsíteni kívánó empirikus vizsgálatok. Ezek számos fogódzót adtak olyan típusú normatív állítások megfogalmazásához, miszerint az egyik agrárpolitikai eszköz hatékonyabb, mint a másik. Azonban az agrárpolitikusok nem sokat törődtek a tudomány eredményeivel, mondván: egy dolog az elmélet, és más a valóság. Nekik lett igazuk, hiszen a kilencvenes évek fordulójára nem az agrárgazdaságtan által felhalmozott elméleti és empirikus eredmények, hanem az agrárpolitika gyakorlata következtében felgyűlt problémák kényszerítették rá a fejlett országok politikusait, hogy hozzákezdjenek a reformokhoz.
Miért vált szükségessé az agrárpolitika reformja a fejlett országokban? A kérdésre már-már közhelyszerű válaszok kínálkoznak. Egyrészt a mezőgazdasági támogatások növekedése olyan szintet ért el, hogy azt a költségvetés már képtelen volt továbbfinanszírozni. Ez az érv ismerősen cseng, bármilyen korábbi költségvetési kiadás megvonásáról vagy csökkentéséről legyen szó. Másrészt a fejlett országok agrárpolitikája következtében az agrártermékek világpiacán az egyensúlyinál jóval alacsonyabb árak alakultak ki, ez pedig kiélezte a konfliktusokat a kereskedelmi partnerek, elsősorban az Egyesült Államok és az Európai Közösség/Unió között.
A fejlett országok agrárpolitikájának növekvő költségeit a hetvenes évek vége óta fellendülő protekcionizmus-vizsgálatok folyamatosan dokumentálják. A további empirikus felmérések azt mutatták, hogy amennyiben az agrárpolitika költségeit nem csupán parciális, hanem általános egyensúlyi modell keretében vizsgáljuk, akkor azok ugrásszerűen megnövekednek. Az Európai Unió Közös Agrárpolitikájával kapcsolatban végzett vizsgálatok tanúsága szerint általános egyensúlyi keretben a költségek kétszer-háromszor nagyobbak, mint a parciális egyensúlyi modellek alapján. Tovább módosulhat a kép, ha azokat a holtteher-veszteségeket is számításba vesszük, amelyeket a különböző programok fedezése érdekében megemelkedett adók okoztak. Azonban nemcsak az egyes fejlett országok agrárpolitikájának költségeiről készültek tanulmányok, hanem arról is, hogy a mezőgazdasági termékek kereskedelmének liberalizálása esetén miként alakulnának a nyereségek és a veszteségek az egyes országokban. Különösen Rod Tyers és Kym Anderson becslése vált híressé, amely szerint a mezőgazdasági politikák globális holtteher-vesztesége évi 40 milliárd dollárra rúg.
A fejlett országok agrárpolitikájának módosítását azonban nemcsak az előbbiek tették elkerülhetetlenné, hanem az az egyszerű tény is, hogy az ennek ellenére egyre kevésbé képes teljesíteni korábban kitűzött céljait. Az agrárpolitikai intézkedések túlnyomó része azt szolgálja, hogy emeljék a mezőgazdasági termelők jövedelmét. Az úgynevezett jövedelemdiszparitás – az, hogy a farmerek jövedelme elmarad a gazdaság egyéb ágazataiban foglalkoztatottakétól – volt az agrárpolitika legfontosabb legitimációs tényezője. Csakhogy az elmúlt évtizedekben folytatott agrárpolitika következtében a farmerek ma már nem tekinthetőek szegényeknek. A fejlett országokban végzett vizsgálatok tanúsága szerint egy átlagos mezőgazdasági háztartás jövedelme immár magasabb, mint egy, a gazdaság egyéb ágazataiban tevékenykedő átlagos háztartásé. Az agrárpolitika tehát már megoldotta a jövedelemdiszparitás problémáját. A fejlett országok mezőgazdasági politikájának másik fontos eredménye, hogy az agrárszektor teljes mértékben integrálódott a nemzetgazdaságba, így mára elveszítette sajátosságait, és ugyanolyan gazdasági tevékenységgé vált, mint bármilyen más üzlet a gazdaságban.
Az átlagszámok azonban eltakarják a mezőgazdaságon belül is létező jövedelemegyenlőtlenségeket. És ezen a ponton érkeztünk el az agrárpolitika egyik legfontosabb kudarcához. A mezőgazdasági támogatások többsége ugyanis elsősorban az árakon keresztül igyekszik biztosítani, illetve fenntartani a farmereknek a szabad piaci helyzetnél magasabb jövedelmét.
A különböző szubvenciók, legyen szó ár-, exporttámogatásról vagy veszteségtérítésről, főképpen a megtermelt mennyiséghez kapcsolódnak. Ez azt jelenti, hogy az a gazdálkodó, aki nagyobb mennyiségű árut termel, több támogatáshoz jut, azaz a legtöbb támogatást a legnagyobb termelők kapják. Ugyanakkor feltételezhető, hogy éppen ez a mezőgazdasági termelői csoport szorul rá a legkevésbé az állami segítségre. Az agrártámogatásoknak ez a rendszere tehát a gazdag farmereket még gazdagabbá teszi, miközben a szegény termelők jövedelmi problémáinak megoldására nem képes. A mezőgazdasági támogatások megoszlása a különböző termelői csoportok között alapvetően az adott ország agrárstruktúrájától függ. Minél duálisabb egy agrárszektor, annál inkább a nagyobb termelők jutnak hozzá a támogatásokhoz, azaz a szubvenciók annál igazságtalanabbak lesznek.
Ez a tény szöges ellentétben áll azzal a hazai agrárkörökben elterjedt felfogással, mely szerint a fejlett országokban azért maradtak fenn a kis családi gazdaságok, mert a támogatások konzerválják az üzemrendszert, illetve fékezik a koncentrációt. Ezt a problémát az Európai Unió Közös Agrárpolitikájának irányítói is jól érzékelték. Az 1992-es reformot megalapozó tanulmányban úgy fogalmaztak, hogy a Közös Agrárpolitika növeli a gazdasági egyenlőtlenséget a termelők között, mivel az EU mezőgazdasági költségvetésének 80 százalékát csupán a termelők 20 százaléka élvezi.
A mezőgazdasági támogatások megoszlása a termelők között nemcsak attól függ, hogy egy üzem kicsi vagy nagy. A szubvenciók ugyanis a mezőgazdasági inputok piacát is befolyásolják, hiszen a támogatások következtében megnövekedett termelés pótlólagos ráfordításokkal jár. Annak a termelési tényezőnek a tulajdonosa jár a legjobban, amelynek kínálati görbéje a legrugalmatlanabb. A mezőgazdaság esetében a föld a legrugalmatlanabb, és a bérmunka a legrugalmasabb termelési tényező. Következésképpen azok a farmerek, akik saját földjüket művelik, nemcsak az állam által garantált magasabb termékárakat élvezhetik, hanem a támogatások tőkésedését is az emelkedő földárakban. Ugyanakkor, ha a mezőgazdasági bérmunkások kínálati görbéje teljesen rugalmas, akkor ők semmit nem nyernek a támogatásokon. A mezőgazdaságba újonnan belépőket viszont hátrányosan érintik a támogatások, mivel a gazdálkodáshoz szükséges indulótőke a magasabb földárak miatt jelentősen megemelkedik. Összegezve: a mezőgazdaságnak nyújtott támogatások különböző módon befolyásolják az ágazatban dolgozók helyzetét. Az eddigi tapasztalatok alapján azt mondhatjuk, hogy a mezőgazdaságon belüli jövedelem-egyenlőtlenséget inkább növelték, mintsem csökkentették.
A fejlett országok agrárpolitikájának másik fontos vonása az, hogy a szabályozás egyre kiterjedtebbé vált. Szemléletesen mutatja ezt, hogy az Egyesült Államok agrárpolitikai eszközeit bemutató kiadvány egyre vaskosabbá vált. Az 1984-es első kiadás még csak 41, az 1986-os 69, a legutolsó kiadás pedig már 101 eszközt ismertet. Az agrárpolitikai eszközöknek ez a látványos növekedése csak részint származik új szabályozási területek megjelenéséből; a növekedés másik forrása a korábbi agrárpolitikai eszközök nem szándékolt hatásainak újabb beavatkozásokkal történő kiküszöbölése. A legnyilvánvalóbb példa az, amikor az ártámogatások miatt megnövekedett termelést kvótákkal akarják visszaszorítani.
Az előbb csak részlegesen vázolt problémák új utak keresésére kényszerítették a fejlett országok agrárpolitikusait. Nyilvánvalóvá vált, hogy a korábbi agrárpolitikai gyakorlat csak mind nagyobb konfliktusok árán tartható fenn. Olyan megoldást kellett keresni, amely képes egyszerre több problémát a korábbiaknál hatékonyabban orvosolni, ugyanakkor politikailag is elfogadható. Az új eszköztárnak egyidejűleg kell tehát kezelnie az agrártámogatások káros hatásait – a kereskedelemtorzító hatások és a holtteher-veszteségek csökkentését -, valamint a jövedelem-egyenlőtlenségek kiküszöbölését, azaz a programok célzottabbá tételét.
A megoldást elméletileg az agrárközgazdászok által régen szorgalmazott közvetlen jövedelemtámogatások kínálták. A közvetlen jövedelemtámogatást közvetlenül az adófizetők finanszírozzák, a kormányzati támogatás tehát nem torzíthatja el az árakat a fogyasztók implicit megadóztatásával. Ugyanakkor e rendszer megköveteli, hogy a farmereknek nyújtott támogatás léte és nagysága teljesen átlátható legyen. A közvetlen jövedelemtámogatás nagysága fix kell, hogy legyen, vagy legalábbis olyan, a mezőgazdasági termeléshez kapcsolódó változóhoz kell kötődnie, amelyet a farmerek nem tudnak befolyásolni. Ez a kritérium arra szolgál, hogy megelőzze a termelés olyan ösztönzését, amely eltérítené az erőforrások optimális allokációját. Ebből következik a harmadik feltétel. A közvetlen jövedelemtámogatás nagyságát nem befolyásolhatja a mezőgazdasági termelés vagy valamilyen meghatározott termék előállításának jelenlegi vagy jövőbeni szintje, sem bármilyen, a termelésben felhasznált speciális input nagysága. E megszorításnak az az értelme, hogy ne ösztönözze a farmereket egy adott termény termelésére vagy valamely termelési technológia alkalmazására.
A közvetlen jövedelemtámogatás bevezetése, illetve alkalmazása mögött az a hosszabb távú filozófiai megfontolás áll, hogy a mezőgazdálkodás nem tekinthető a gazdaság egyéb ágazataitól eltérő, speciális tevékenységnek. Következésképpen az államnak nincs joga arra, hogy valakit azért támogasson, mert farmer. Segítenie kell viszont a szegényeken, legyenek azok akár farmerek, akár más foglalkozásúak. A közvetlen jövedelemtámogatás tehát a mezőgazdasági támogatások szegénységi transzferré történő átalakításához vezető út egyik állomásának tekinthető.
Ez a koncepció érthető módon nem váltott ki nagy népszerűséget a mezőgazdasági érdekképviseletek körében. A kilencvenes évek két nagy agrárreformjában (az 1992-es McSharry-reform és az 1996-os FAIR Act) a politikai ellenállás miatt csak nagyon korlátozottan érvényesült a közvetlen jövedelemtámogatás koncepciója. Az ilyen típusú támogatás ugyanis átláthatóvá és közvetlenné tenné a mezőgazdasági támogatásokat, amelyek ma nagyrészt csak közvetett úton fejtik ki hatásukat. Ugyanakkor szemben áll a hagyományos agrárius éthosszal, amely a keményen végzett munka becsületén alapul, és nem kíván alamizsnát elfogadni a társadalom többi tagjától. Azonban a közvetlen jövedelemtámogatás tiszta koncepciójának időleges bukása várhatóan csak egy hosszú folyamat első állomása. Az a tény, hogy a közvetlen jövedelemtámogatás immár nemcsak elméleti konstrukció, hanem – mint elfogadható alternatíva – a gyakorlati agrárpolitika közgondolkodásába is bekerült, rendkívül fontos áttörést jelent.
(A szerző az MTA Közgazdaságtudományi Intézet főmunkatársa)