A jövő évi költségvetési tervezet az önkormányzati szféra bevételi szerkezetén belüli arányokat szinte érintetlenül hagyja. A 3200 település között azonban a támogatások és a saját források mértékében és arányaiban lényeges különbségek vannak. Éppen ezért a kormány bevallott célja, hogy az elkövetkező években mérsékelje a jövedelmi különbségeket a települések között. Ennek persze nem mindenki örül: több polgármester és szakértő a versenyközpontúbb szemlélet mellett érvel.
A szolidaritás elve és a versenyszemlélet régóta csatázik egymással az önkormányzati finanszírozás szabályozásának hátterében (Figyelő, 1995/39). A jelek szerint a jövő évtől nem várható a támogatási rendszer lényeges módosítása. – Erre nincs is késztetés – véli Várfalvi István, a Pénzügyminisztérium (PM) főosztályvezetője -, hiszen a főbb irányokat az önkormányzati rendszer kialakításakor, 1990-ben kijelölték, azóta csak korrekciókra van szükség.
A településeket illető központi források jövő évi összege – a 7 milliárd forintos átengedett gépjárműadót leszámítva – 492 milliárd forint lesz; ez az új feladatokkal kiegészülve 60 milliárd forinttal haladja meg az idei előirányzatot (lásd a grafikont). Az önkormányzati bevételek közötti belső arányok nem módosulnak számottevően: a normatív támogatások több mint egyharmad részét, az átengedett személyi jövedelemadó (szja) 13 százalékát, a saját bevételek pedig közel 20 százalékát adják a bevételeknek. A további nagyobb tételek közül nem változik az Egészségbiztosítási Alapból átvett összeg bevételhez viszonyított, mintegy 16 százalékos aránya sem.
Az úgynevezett szabályozott források (a normatív támogatások és az átengedett személyi jövedelemadó) az ideihez képest 13 százalékkal nőnek (Figyelő, 1996/40). Az önkormányzatok a működőképesség megőrzése érdekében alighanem kénytelenek lesznek elbocsátásokkal és költségracionalizálással mérsékelni kiadásaikat. – Nem valószínű és nem is kívánatos ugyanis, hogy a növekményt teljes egészében a közalkalmazottak (egyébként 17 százalékra tervezett és 51 milliárd forint költséget jelentő) béremelésére fordítsák – fejtegeti Várfalvi István.
Az Önkormányzati Szövetségek Tanácsa (ÖSZT) állásfoglalásában leszögezi: igényük a 492 milliárddal szemben 519 milliárd forint. Az önkormányzatok szerint a PM nem számol néhány olyan feladattal, amelynek ellátására pedig jogszabályok kötelezik mind a központi mind a helyi kormányzatokat (Figyelő, 1996/39). Több tízmilliárdra rúg azoknak a változásoknak a költségigénye, amelyekről az idén év közben döntöttek a miniszterek, s amelyek már érintik a jövő évi büdzsét. (Ilyen például a gyermeknevelési támogatás többletfelhasználása vagy az önkormányzati tűzoltóságok bérfejlesztése.)
Az 1997-es költségvetési tervezetben szereplő kisebb kiigazítások és főleg a későbbi évekre tervezett további lépések egyértelmű szándékot tükröznek: a települések közti jövedelmi különbségek növekedése nyomán megnő a szegényebb önkormányzatoknak járó kiegyenlítő támogatások súlya. A szolidaritás érvényesítésére azért van szükség – mondja a főosztályvezető -, mert az átengedett személyi jövedelemadó, a helyi adóbevételek (ezek közül főleg az iparűzési adó), valamint a privatizációs bevételek nyomán megugró különbségek végzetesen kettéoszthatják az önkormányzatokat gazdagokra és szegényekre. A PM érvelése arra mutat rá, hogy az említett három tényező egy irányba: a különbségek növekedése felé hat (lásd a grafikont!). Ezzel egyszersmind fennáll a veszély, hogy a kevésbé tehetős önkormányzatok költségvetéséből – vagyis amelyek területén kevesebb jól működő vállalat van – nemhogy fejlesztésekre, de még az alapfeladatok ellátására sem jut forrás. Péteri Gábor önkormányzati szakértő ezzel szemben azt állítja: a településeken képződő személyi jövedelemadó korrelál az önkormányzati bevételekkel (lásd a grafikont!). Ez azt is jelenti, hogy az egyensúlyi költségvetéssel rendelkező települések esetében az szja-nak és az önkormányzati feladatok költségének nagysága összefüggést mutat.
A kiegyenlítésre fordítható források egyébként is meglehetősen behatároltak, részben a költségvetés teherbíró-képessége, részben pedig a támogatási rendszer vélhető jövőbeli változatlansága miatt. A különbséget növelő három tényező (a helyben maradó szja, az iparűzési adó és a privatizációból származó vagyonjuttatás) közül a jelenlegi rendszerben csupán a helyben maradó személyi jövedelemadót lehet “népességarányosabban” elosztani. Erre irányuló lépések már korábban is történtek: ezért vezették be az szja-kiegészítés rendszerét. (Emlékeztetőül: az szja-kiegészítés arra szolgál, hogy a gyenge jövedelmi háttérrel rendelkező önkormányzatok normatív mértékek szerint jussanak a személyi jövedelemadóból származó bevételhez.)
A kormány jövőre az idei 36 százalékkal szemben az szja 38 százalékának átengedését szorgalmazza a településeknek. Ám a jövedelem függvényében a településeknél maradó rész 25-ről 22 százalékra csökken, az állami támogatásra fordított szja aránya viszont 11-ről 16 százalékra nő. Várfalvi István ezzel kapcsolatban arra hívja fel a figyelmet, hogy a helyben maradó arány csökkenése nominálisan növekvő összeget takar, hiszen 1995-ben több szja képződött, mint egy évvel korábban. (Az önkormányzatoknak juttatandó szja technikai okokból kétéves késéssel kerül “vissza” a településekhez.) Az átengedett személyi jövedelemadó mértéke így az idei 101 milliárdról 136 milliárd forintra nő. Az ÖSZT a költségvetési tervezettel kapcsolatos állásfoglalásában leszögezi: ebből a forrásból számításaik szerint 146 milliárd forint a településeket illeti. A nézeteltérésnek az az oka, hogy a személyi jövedelemadó egy része lakóhely szerint nem mutatható ki.
A költségvetési törvény tervezetének indoklása leszögezi: 1998-ra 40 százalékra kell feltornászni az szja-bevétel önkormányzatoknál maradó részét, a helyben maradó mértéket viszont 20 százalékra kívánják csökkenteni. A szándék tehát világos: a jövedelemarányos forrásjuttatást “normatívabbá” tenni. Ez a törekvés közvetlenül is megnyilvánul abban, hogy a településüzemeltetési normatíva nagyobb részét az szja-kiegészítésből folyósítják majd. Péteri Gábor elhibázottnak tartja, hogy az szja-t ilyen mértékben kiegyenlítésre használják fel, hiszen a központilag szabályozott források közül ez az egyetlen, ahol a vállalkozóbb szemléletű önkormányzatok előnyhöz juthatnak.
A kormány tervezete ezzel szemben azt szorgalmazza, hogy az állami támogatáson túlmenő önkormányzati bevételeket is vegyék számba. Itt elsősorban az iparűzési adó jöhet számításba. 1998-ra várhatóan elkészül egy adóerő-képességet tükröző kimutatás, amelyből kiderül: mekkora helyi adóbevételre számíthatnak az egyes önkormányzatok. (A beszedett iparűzési adó összvolumene 1992-től máig lényegesen nőtt: 6 milliárd forintról 60 milliárdra.) A kormányhoz közel álló források nem tartják kizártnak, hogy a jövőben (talán már 1998-tól) – miután a beszedett helyi adók felerősítik az szja-beli különbségeket – az iparűzési adó egy részét az állam elvonja. Péteri Gábor úgy véli: ezzel felborulna a finanszírozási rendszer, hiszen egy saját hatáskörbe tartozó bevételt kellene megosztani a központi költségvetéssel. A PM főosztályvezetője cáfolta az iparűzési adó elvonásának gondolatát. – Arra viszont szükség van – tette hozzá -, hogy a kiegyenlítő támogatások elosztásánál figyelembe vegyék a helyi adóerő-képességet.
A normatívák összege jövőre várhatóan inflációkövető marad: a nagy elosztórendszerek, azaz a közoktatás, a szociális intézmények és a szociálpolitika működtetésére szánt összegek az ideihez képest – a feladat-átcsoportosítást is figyelembe véve – 16-18 százalékkal nőnek. Fontos módosítás továbbá, amivel mind a PM, mind az ÖSZT egyetért: jövőre megszűnik a központi bérpolitikai keret, és a béremeléseket is a normatívákon keresztül finanszírozzák majd. Várfalvi István szerint a béremelés fedezetének az önkormányzatokhoz juttatása növeli a decentralizációt, és a közalkalmazottaknak nagyobb garanciát jelent az intézkedés végrehajtására. Arról nem is beszélve, hogy így a települések differenciálási lehetőséghez jutnak.
A feladatokhoz kötődő normatívák természetesen a jövőben sem fedezik majd teljes egészében a költségeket. Várfalvi István kiáll amellett, hogy az önkormányzatiság elvének megfelelően más forrásokat is igénybe kell venni a oktatási és szociális feladatok ellátásához. Magyar Levente, az ÖSZT elnöke, egyben Jászberény polgármestere az állami és az önkormányzati feladatok világosabb szétválasztása mellett kardoskodik. Úgy véli: az állami és a saját forrásokat úgy lehet egyértelműen elválasztani, ha az állami feladatokat teljes egészében a normatívák fedezik.
Péteri Gábor szerint a PM túlzottan optimista volt, amikor az önkormányzatok saját bevételeinek jövő évi növekményét 10 milliárd forintra becsülte, hiszen az idei teljesítés is 25 milliárd forinttal kevesebb lesz a tervezettnél.
– A jelenlegi normatívák hamis logikán alapulnak – fogalmaz a szakértő -, hiszen minél több az egyes önkormányzatok kiadása, annál több lesz a következő évben a támogatásuk. Az intézményekhez kötődő normatív juttatások nem ösztönzik a PM által is szorgalmazott együttműködést a települések között, egyszersmind “elkényelmesíthetik” a településeket.
A kiegyenlítés elvéhez hűen a kormány növelni szándékozik (5-ről 8 milliárd forintra) a területfejlesztési törvény alapján kötelező úgynevezett területi kiegyenlítés beruházásokra fordítható összegét. A 40-70 százalékos saját erőt feltételező cél- és címzett támogatások összege 34-ről 39 milliárdra nő. A kormánytervezet ezzel kapcsolatban azt szorgalmazza, hogy a Megyei Területfejlesztési Tanácsok vállaljanak nagyobb szerepet a saját erő előteremtésében.
A költségvetési tervezet parlamenti vitájában az eddigi tapasztalatok alapján szinte megjósolható: a koalíciós pártok közül a szabaddemokraták – főleg a nagyobb települések érdekeit védve – a versenyközpontúság, a szocialista képviselők pedig a szolidaritás és a kiegyenlítés mellett érvelnek majd.
