Az EU olyan szervezet, amelynek a javára a tagállamok lemondtak egyes jogaikról. A közösségre ruházott célok és feladatok nagyon komplexek, kikényszeríthető erejű jog nélkül nem lehetne megvalósítani őket. Ezért született meg a közösségi jog.
Milyen szabályokat alkot az EU?
Az EU jogalkotásában központi szerep jutott az alapítószerződéseknek és az azokat módosító szerződéseknek. Ezek határozzák meg az unió működését, ezért elsődleges jogforrásoknak hívjuk őket. Ezek a szerződések mindig a tagállamok közötti kormányközi konferenciák eredményeként születnek meg.
A szerződésekben lefektetett alapelvek, célok, feladatok megvalósulását biztosító jogi eszközöket nevezzük másodlagos jogforrásoknak, ezeket már a közösségi intézmények alkotják. Ilyenek a kötelező érvényű rendeletek, irányelvek és határozatok, valamint a nem kötelező ajánlások és vélemények.
Hogyan folyik a jogalkotás?
Az EU három fő intézménye az Európai Bizottság, az Európai Parlament és a Miniszterek Tanácsa: mind részt vesz a döntéshozatalban. Egyik sem abszolút, de többnyire egyik sem nélkülözhető. A nemzetek feletti Bizottság csak kezdeményezhet (és végrehajthat), de nem dönthet. Ezért nem lehet soha igazából “Európa kormánya”. Dönteni csak a nemzeti kormányok képviselőiből álló Miniszterek Tanácsa tud. Ők viszont többnyire csak arról dönthetnek, amit a nemzetek feletti Bizottság kezdeményezett.
A Tanács alapvetően nemzeti (tagállami) érdekeket tart szem előtt. A Bizottságot mindenekelőtt a közösségi, európai szempontok vezérlik. Egyik sem létezhet a másik nélkül pontosan azért, hogy a kettő közül egyik együttélési forma (a nemzetek közötti vagy a nemzetek feletti) se válhasson kizárólagossá.
Ebbe a képletbe lépett be az Európai Parlament. Az Európai Parlament sem alkothat önállóan törvényt, de módosíthatja vagy megvétózhatja azokat számos politikai területen, más területeken pedig tanácskozási joga van.
Bizonyos szempontból a Miniszterek Tanácsa és az Európai Parlament olyan, mint egy kétkamarás törvényhozás alsó- és felsőháza. Egyiküknek sincs törvénykezdeményezési joga, hiszen ez az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik. Ha egy törvényt vagy direktívát előkészít a Bizottság, a Parlamentnek és a Tanácsnak bonyolult eljárásokon keresztül kell jóváhagynia, hogy jogerőre emelkedjen.
Az Európai Parlament növekvő szerepe a döntéshozatalban
Az EP sokáig csupán jogi következmények nélkül járó konzultációs, véleményező lehetőséggel bírt. A törvényhozói jogköröket tehát nem a demokratikusan megválasztott Parlament, hanem kizárólag a Tanács birtokolta. Az Európai Unióban a 90-es évektől kezdtek arra törekedni, hogy az EP ténylegesen is beleszólhasson a döntések meghozatalába. Az utóbbi évtizedek intézményi fejlődésének igazi nyertese a Parlament, hiszen a döntések nagyobb hányadában a képviselők mára jogot nyertek arra, hogy véleményükkel módosítsák vagy akár el is vessék a Bizottság és a Tanács előterjesztéseit.
A jogszabályok elfogadásában a Parlamentnek a legnagyobb hatalmat az együttdöntési eljárás adja. Ez egyenlő erőviszonyt teremt az Európai Parlament és a Tanács között. Mára már az európai jogszabályok kétharmadát ezzel az eljárással alkotják meg, többek között a környezetvédelem, a közlekedés, a fogyasztóvédelem, a belső piac, a munkavállalók szabad mozgása vagy az oktatási, az egészségügyi és a kulturális programok terén alkalmazzák.
Ezenkívül az EP-képviselők döntenek az uniós pénzügyi források elosztásáról is, legyen szó akár utakról, tisztább tengerpartokról, kutatásról, oktatásról vagy fejlesztési támogatásokról.
Az EP alapvető célkitűzése, hogy növekedjen az állampolgárok lehetősége az ellenőrzésre mind a törvényhozás, mind a végrehajtás területén, a döntések és az érdekek egyeztetése pedig legyen átlátható és nyilvános. Ugyancsak cél, hogy biztosítsák a kis és nagy államok kapcsolatának kiegyensúlyozottságát.
Különbség a nemzeti jogalkotáshoz képest
Az EU-ban nincs egységes jogalkotási eljárás, az alapszerződések területenként szabályozták, hogy hol, milyen eljárással hozzák a döntéseket. A nemzeti parlamentektől eltérően az Európai Parlament nem rendelkezik jogszabály-kezdeményezési jogosultsággal.
Hogyan lesz az uniós szabályból magyar jog?
Ez minden közösségi jogszabálytípus esetében másként alakul. A rendeletek minden tagállamban kötelező és közvetlenül alkalmazandó közösségi normák. Ez azt jelenti, hogy a rendelet a hatályba lépésétől ugyanazzal a szöveggel alkalmazandóvá válik az összes tagállamban (köztük Magyarországon is), tehát nem igényli, hogy a nemzeti parlamentek külön jogszabályt bocsássanak ki.
Az irányelv olyan közösségi jogszabály, amely egy elérendő cél megvalósítására kötelezi a tagállamokat. Azt azonban nem határozza meg, hogy e cél megvalósítását milyen formában, milyen eljárással valósítja meg az adott tagállam. A lényeg, hogy valamilyen formában illessze be azt a saját jogrendszerébe. Ez azt jelenti, hogy Magyarország szabadon dönthet, hogy egy irányelvet törvénnyel, kormányrendelettel vagy más úton tesz kötelezővé a belső jogban, a lényeg, hogy érvényesüljön.
A határozat egy meghatározott címzettekhez szóló, konkrét ügyekre vonatkozó közösségi jogi aktus, teljes egészében kötelezi a címzettjét, amely lehet tagállam, természetes vagy jogi személy. Határozatot hozhat a Tanácson és a Parlamenten kívül a Bizottság, és az Európai Központi Bank is. Ezek többnyire csupán adminisztratív jellegűek, például a támogatások engedélyezése ügyében hoznak ilyen jogszabályokat.
Nem kötelező jogforrások az ajánlások és a vélemények, amelyek általában egy konkrét címzettel szembeni cselekvési és magatartási elvárásokat fogalmaznak meg, vagy egy álláspontot adnak meg. Ezeket sem kell átültetni a nemzeti jogba.
Mi van, ha egy nemzeti jogszabály uniós szabályba ütközik?
A közösségi jog elsőbbséget élvez a tagállamok belső nemzeti jogszabályaival szemben. Általában véve a tagállamok el is fogadják a közösségi jog elsőbbségének elvét. Ha egy tagállam nem gondoskodik arról, hogy egy uniós szabály a belső jogában érvényesüljön, az Európai Bizottság vagy egy másik tagállam beperelheti az Európai Bíróság előtt. A Bíróság kötelezheti az adott tagállamot az átvételre, akár bírságot is kiszabhat. Az is előfordulhat, hogy ha a belső jogba való átültetés miatt egy magánszemély hátrányt szenvedett, akkor a jogsértő államot a Bíróság a kár megtérítésére kötelezi.
Sok kikényszerítési eljárás folyik a tagállamok ellen az Európai Bíróság előtt. Nagyon szigorúak az EU bírái, még akkor is büntetés illeti a jogsértő államot, ha egy közösségi joggal ellentétes jogszabályt nem helyez hatályon kívül.
Ez történt például Franciaországgal a Tengeri Munkajogi Kódex-ügyben. Ez a kódex ugyanis szigorú korlátozásokat tartalmazott a nem francia állampolgárságú tengerészek francia kereskedelmi hajókon való alkalmazásával szemben. Ez sértette a tagállami állampolgárok számára biztosított álláshoz való egyenlő hozzáférhetőség, illetve az egyenlő alkalmazás jogát. Franciaország azzal védekezett, hogy a kormányzat szervei szóbeli utasítást adtak arra, hogy az uniós állampolgárokat a Tengeri Munkajogi Kódex szempontjából francia állampolgárokként kezeljék. Természetesen ezt a Bíróság nem fogadta el, és megbüntette a franciákat.
Hogy a jövőben kiküszöböljék az egymásnak ellentmondó nemzeti és uniós szabályokat, kialakították az előfoglalás elvét. Eszerint ha egy területet a közösségi jog már kimerítően szabályoz, ott a továbbiakban már nincs is lehetőség a nemzeti jogalkotásra. Ez jellemző például a halászat, a versenyjog, a külkereskedelem, a mezőgazdaság, a közlekedés területén.
Egy magánszemély hivatkozhat az uniós jogra a nemzeti bíróság előtt?
A természetes és jogi személyek nemzeti bíróságaik előtt hivatkozhatnak a közösségi jogra és kérhetik, hogy a nemzeti bíróság az ítéletét a közösségi jogra alapozza (ezt nevezik közvetlen hatálynak). A közösségi jog ugyanis nemcsak kötelezettségeket ruház az egyénekre, hanem jogokat is. A közösségi jogszabályok jelentős része (például minden rendelet és az irányelvek nagy része is) közvetlenül hatályos a tagállamokban.
A híres Frankovich-ügyben mondták ki először, hogy a tagállam felelős azért, hogy jóvátegye az egyéneknek a közösségi jog megszegésével okozott károkat. Ebben az ügyben Olaszországot ítélte el a Bíróság, mert nem vett át nemzeti jogába egy irányelvet. Ez alapján az irányelv alapján ugyanis egy alapot kellett volna létrehoznia minden államnak, amelyből a munkaadó fizetésképtelensége esetén ki tudták volna fizetni a munkavállalók hátralékos bérét. Egy olasz dolgozó perelte be emiatt a hazáját, akit a munkáltató nem tudott kifizetni. Végül Olaszországnak kellett megtérítenie a kárát.
A közösségi jog elsőbbségének és közvetlen hatályának köszönhetően a közösségi jog gyakorlati jelentőséget nyert a tagállami bíróságok előtti pereskedésben. Nem árt tehát ismerni a közösségi jogszabályokat.
A szerző európai uniós szakjogász, az Esterházy Károly Főiskola oktatója
