Az Országgyűlés attól a céltól vezérelve, hogy a különböző érdekcsoportok a közhatalmi döntések során érdekeiket szabályozottan és átláthatóan képviselhessék, ezzel is elősegítve a minél megalapozottabb döntések meghozatalát, egyúttal a közhatalmat gyakorló szervek működésének a civil társadalom általi hatékonyabb ellenőrzését, a következő törvényt alkotja:
Értelmező rendelkezések
1.§
E törvény alkalmazásában
a) lobbizás: valamely társadalmi vagy gazdasági érdekcsoport nevében és érdekében folytatott tevékenység, amely az e törvényben meghatározott eszközökkel, a lobbizással érintett szerv által alkotott jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei tartalmának befolyásolására irányul;
b) lobbiszervezet: az e törvény szerinti nyilvántartásba vett, lobbizást folytató társadalmi szervezet, érdekképviseleti szerv, köztestület, gazdasági társaság vagy egyéni vállalkozó;
c) lobbista: a lobbizás végzésével megbízott természetes személy;
d) lobbicél: annak az érdeknek az érvényre juttatása, amelyet a lobbiszervezet az állami vagy önkormányzati döntés befolyásolása kapcsán képvisel, és amelyet annak a szervezetnek az erre feljogosított szerve támogat, amelynek érdekében a lobbizás folyik;
ea) lobbizással érintett szerv: az Országgyűlés, a Kormány, a kormánytag(ok) és a helyi önkormányzat(ok),
eb) a Kormány döntéseivel összefüggő lobbizás esetén a lobbizással érintett szerv: az a minisztérium (a tárca nélküli miniszter hivatala), amely a kormányzati munkamegosztás alapján az adott döntés előkészítéséért felelős.
A lobbizás végzésének feltételei
2.§
Nem lobbizhatnak és megbízás alapján sem végeztethetnek lobbizást
a) az állami szervek és a helyi önkormányzatok,
b) az állami szervek és a helyi önkormányzatok tagjai, tisztségviselői, valamint a velük köztisztviselői, közalkalmazotti jogviszonyban, munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló személyek,
c) azok a gazdálkodó szervezetek, amelyekben az állam, illetve a helyi önkormányzat többségi tulajdoni részesedéssel rendelkezik.
3.§
(1) Lobbizást a lobbiszervezet a saját nevében, vagy megbízás alapján, akár díjazás ellenében, akár ingyenesen végezhet.
(2) A lobbiszervezetnek a tevékenységét lelkiismeretesen, a jogszabályok megtartásával kell gyakorolnia. Tevékenysége során tartózkodnia kell minden olyan magatartástól, amely a jogszabályok megkerülésére irányul.
(3) Ha a lobbiszervezet valamely ügyben több megbízó képviseletében jár el az általa képviselendő lobbi célok nem lehetnek ellentétesek egymással.
(4) A lobbiszervezet – az e törvényben meghatározottakon kívül – nem nyújthat vagyoni vagy pénzben kifejezhető értékű előnyt sem a lobbizással érintett szerv, sem annak tagja, illetve alkalmazottja részére.
4.§
Lobbizást csak az 5.§ szerinti nyilvántartásban szereplő lobbiszervezet folytathat.
A lobbilista
5.§
(1) A (2) bekezdésben megjelölt szerv nyilvántartást (a továbbiakban: lobbilista) vezet azokról a lobbiszervezetekről, amelyek nála e minőségükben bejelentkeztek és megfelelnek a 8.§ (1) bekezdésében meghatározott követelményeknek.
(2) A lobbilistát az Országgyűlés jogalkotó tevékenységére irányuló lobbizás esetén az Országgyűlés, a Kormány és a kormánytagok jogalkotó és jogszabály-előkészítő tevékenységére irányuló lobbizás esetén a Miniszterelnöki Hivatal, a helyi önkormányzatok jogalkotó tevékenységére irányuló lobbizás esetén a megyei (fővárosi) önkormányzat vezeti.
3) A lobbilista vezetésével kapcsolatos teendőket az Országgyűlésnél, illetve a megyei (fővárosi) önkormányzatnál vezetett lobbilista esetén az Országgyűlés, illetve a megyei (fővárosi) önkormányzat által, a Miniszterelnöki Hivatalnál vezetett lobbilista esetén pedig a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter által kijelölt szervezeti egység (a továbbiakban együtt: lobbilistát vezető szerv) látja el.
6.§
A lobbizni szándékozó szervezet (a továbbiakban: e § és a 8.§ alkalmazásában: szervezet) igénybejelentésének tartalmaznia kell:
a) a szervezet nevét, székhelyét,
b) a szervezet képviseletére jogosultak nevét, lakcímét,
c) a szervezet által megbízott lobbista (lobbisták) nevét, lakcímét vagy székhelyét,
d) azon döntések körének általános megjelölését, amelyekre a lobbizás irányul,
e) ha a szervezet a lobbizást megbízás alapján végzi, a megbízó(k) nevét, székhelyét,
f) az arra vonatkozó okirat másolatát, amely igazolja, hogy a szervezet a rá vonatkozó jogszabályok alapján szabályszerűen megalakult.
7.§
Ha a lobbilistára való felvétel iránti igény a nyilvántartásba vételhez szükséges adatokat nem, vagy hiányosan tartalmazza, a lobbilistát vezető szerv 15 napos határidő kitűzésével felhívja az igénylőt a hiányzó adatok pótlására. A határidő eredménytelen letelte esetén a lobbilistát vezető szerv a nyilvántartásba vétel iránti igényt elutasítja.
8.§
(1) Azt a szervezetet, amely a rá vonatkozó jogszabályok alapján szabályszerűen megalakult, és a bejegyzés iránti igénybejelentéshez az e törvény szerint szükséges adatokat mellékelte, a lobbilistára fel kell venni.
(2) A lobbilistát vezető szerv a lobbista részére igazolványt állít ki. Az igazolvány – a természetes személy arcképén kívül – tartalmazza a lobbizást végző nevét, születési helyét, idejét és lakcímét vagy székhelyét.
(3) Ha a szervezetet utóbb az e törvényben meghatározott okokból törlik a lobbilistáról, illetőleg a lobbistát e tevékenységétől a 24.§ (4) bekezdés szerinti okból eltiltották, a lobbista igazolványát a lobbilistát vezető szerv visszavonja.
9.§
A lobbilista a 6.§ (2) bekezdésében foglalt adatokat tartalmazza.
10.§
(1) A lobbiszervezet a nyilvántartásba vételhez szükséges adatokban bekövetkezett változásokat 15 napon belül köteles írásban bejelenteni a lobbilistát vezető szervnek.
(2) Ha a lobbilistát vezető szerv tudomást szerez arról, hogy a lobbiszervezet az (1) bekezdés szerinti kötelezettségének nem tett eleget, 8 napos határidővel felhívja a lobbiszervezetet bejelentési kötelezettségének teljesítésére. A határidő eredménytelen eltelte esetén a lobbiszervezetet törli a lobbilistáról.
A lobbizásról szóló tájékoztató
11.§
(1) A lobbiszervezet a lobbilistára való felvételét követően félévente tájékoztatót készít lobbitevékeny-ségéről.
(2) A naptári év első félévéről szóló tájékoztatót július 31-éig, a naptári év második félévéről szóló tájékoztatót a következő év január 31-éig kell a lobbiszervezetnek írásban eljuttatnia a lobbilistát vezető szerv részére.
(3) A lobbiszervezet tájékoztatásadási kötelezettségének első ízben annak a naptári félévet követő hónapnak az utolsó napján köteles eleget tenni, amely naptári félévben tevékenységét megkezdte.
(4) A tájékoztató tartalmazza:
a) annak tételes felsorolását, hogy a lobbiszervezet mely döntések kapcsán lobbizott,
b) az adott döntésekhez kapcsolódó konkrét lobbicél(ok) lényegének megjelölését,
c) a lobbicél elérése érdekében az e törvényben nevesített eszközök közül azoknak a felsorolását, amelyeket az adott ügyben igénybe vett,
d) annak megjelölését, hogy a lobbizással érintett szervnél kivel és hány esetben történt személyes kapcsolatfelvétel,
e) ha a lobbiszervezet tevékenységét megbízás keretében folytatja, annak a szervezetnek a megnevezését, amelynek érdekében lobbizást folytatott.
12.§
Ha a tájékoztató a szükséges adatokat nem, vagy hiányosan tartalmazza, illetve a lobbiszervezet azt határidőre nem készíti el, a lobbilistát vezető szerv 15 napos határidő megjelölésével felszólítja a lobbiszervezetet a hiányosságok, illetőleg a mulasztás pótlására. A határidő eredménytelen eltelte esetén a lobbilistát vezető szerv a lobbiszervezetet törli a lobbilistáról.
13.§
(1) Ha a lobbiszervezet az általa folytatott lobbizást meg kívánja szüntetni, erről haladéktalanul értesíti a lobbilistát vezető szervet. Az értesítéshez mellékelni kell az arra az időszakra vonatkozó lobbizásról szóló tájékoztatót is, amely időszakot a tevékenységéről legutóbb készített tájékoztató még nem érintett.
2) Az (1) bekezdés szerinti esetben a lobbilistát vezető szerv a lobbiszervezetet törli a lobbilistáról. Ha azonban a lobbiszervezet a tevékenységéről szóló tájékoztatási kötelezettségét nem vagy nem megfelelően teljesíti, és a hiánypótlásra történő felszólításnak annak kézhezvételétől számított 15 napon belül nem tesz eleget, a 24.§-ban foglaltak megfelelően irányadók.
A lobbilista és a lobbiszervezetek tevékenységéről
szóló tájékoztató közzététele
14.§
(1) A lobbiszervezetek listáját a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a helyi önkormányzatok jogalkotását befolyásolni kívánó lobbiszervezetek listáját pedig a megyei (fővárosi) önkormányzat hivatalos lapjában (ennek hiányában a helyben szokásos módon) félévente közzé kell tenni.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak irányadóak a lobbiszervezetek által készített tájékoztatókra is.
(3) A lobbilistán szereplő adatokba, illetőleg a lobbiszervezetek által készített tájékoztatókba bárki betekinthet és azokról térítés ellenében másolatot készíthet.
A lobbizás eszközei
15.§
(1) Ha a lobbizással érintett szerv az e törvény hatálya alá tartozó döntéseire vonatkozóan munkatervet készít, azt hivatalos lapjában, – ha ilyennel rendelkezik – internetes honlapján vagy a helyben szokásos módon nyilvánosságra hozza.
(2) A lobbiszervezet írásban jelezheti, hogy a munkatervben szereplő mely döntésekkel összefüggésben kíván lobbizni.
16.§
(1) A lobbizással érintett szerv a 15.§ szerinti döntéseinek tervezetét – az előkészítésért felelős személy(ek) megjelölésével – legalább 8 napos észrevételezési határidőt biztosítva megküldi annak a lobbiszervezetnek, amely az adott döntéssel kapcsolatban érdekeltségét jelezte.
(2) Ha a munkatervben a döntésre vonatkozó terv nem szerepelt, vagy ha a lobbizással érintett szerv munkatervet nem készít, az e törvény hatálya alá tartozó döntés tervezetét minden olyan, a lobbilistán szereplő szerv részére meg kell küldeni, amely – a lobbilistán szereplő adatok, valamint a tevékenységükről szóló tájékoztatók alapján – valószínűsíthetően érdekeltek a tervezett döntés meghozatala kapcsán.
(3) A lobbiszervezet a megküldött tervezetre írásban tehet észrevételt.
4) A lobbiszervezet által tett és el nem fogadott észrevételekről a döntéshozót, továbbá lehetőség szerint a lobbiszervezetet is – az elutasítás indokolásával együtt – tájékoztatni kell.
17.§
(1) A lobbiszervezet – ha az adott döntés tervezetével kapcsolatban véleményét előzőleg írásban közölte – igényelheti, hogy képviselője
a) az Országgyűlés döntésével kapcsolatos lobbizás során az Országgyűlés kijelölt bizottsága előtt,
b) a Kormány, illetőleg a kormánytagok döntésével kapcsolatos lobbizás során az illetékes miniszter által kijelölt vezető előtt,
c) a helyi önkormányzat döntésével kapcsolatos lobbizás során az önkormányzat illetékes bizottsága előtt, ennek hiányában a képviselő-testület által meghatározott időkeretben a képviselő-testület ülésén
legalább egy alkalommal személyesen is kifejthesse álláspontját.
(2) Az (1) bekezdés szerinti igényt a lobbizással érintett szerv köteles teljesíteni.
(3) A lobbiszervezet – az (1) bekezdésben foglaltakon túlmenően, akkor is, ha véleményét korábban írásban nem közölte – az (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben bármely országgyűlési képviselőnél, az (1) bekezdés b) pontja szerinti esetben az illetékes miniszter által kijelölt vezetőnél, az (1) bekezdés c) pontja szerinti esetben bármely önkormányzati képviselőnél, írásban személyes megbeszélést kezdeményezhet. A kezdeményezés elfogadásáról a megkeresett személy dönt.
(4) Ha a lobbiszervezet a lobbizással érintett szervnél olyan személlyel kísérli meg a kapcsolatfelvételt, aki nem tartozik a (3) bekezdésben meghatározott személyi körbe, a megkeresett személy köteles erről a lobbizással érintett szerv vezetőjét írásban tájékoztatni és a kapcsolatfelvételre irányuló kérést elutasítani. A szerv vezetője a tájékoztatás alapján dönt a kapcsolatfelvétel engedélyezéséről. A döntésről a lobbiszervezetet tájékoztatni kell.
(5) A személyes kapcsolatfelvételről a lobbizással érintet szerv képviselője emlékeztetőt készít, amely röviden összefoglalja a találkozón elhangzottak lényegét. Az (1) bekezdés a) és c) pontja szerinti esetben az Országgyűlés Házszabályában és a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában foglaltak irányadóak.
18.§
A lobbizással összefüggő tárgykörben a lobbiszervezet szakmai tanácskozáson való részvételre hívhatja meg a lobbizással érintett szerv tagját, képviselőjét.
19.§
A lobbiszervezet a lobbizással érintett szerv képviselője részére szakmai háttéranyagokat, tudományos kiadványokat küldhet.
20.§
A lobbiszervezet jogosult az e törvény hatálya alá tartozó döntéssel kapcsolatban a lobbizással érintett szerv, illetőleg képviselője közvetlen írásos tájékoztatására.
21.§
(1) A lobbista igazolványa felmutatásával jogosult a lobbizással érintett szervvel előzetesen egyeztetett időpontban a szerv helyiségeibe belépni, továbbá – kérelmére – a szerv vezetőjének engedélye alapján az adott döntés előkészítésével összefüggő iratokat megtekinteni és azokról térítés ellenében másolatot készíteni.
(2) A lobbista – azon a napon, amikor a lobbitevékenységével összefüggő ügy tárgyalása az Országgyűlés plenáris ülésének vagy valamely országgyűlési bizottság ülésének napirendjén szerepel – igazolványa felmutatásával jogosult az Országgyűlés épületébe belépni.
(3) A (2) bekezdésben foglaltak megfelelően irányadóak a helyi önkormányzat épületébe való belépésre is.
22.§
A lobbiszervezet a lobbicél elérésének elősegítése érdekében az e törvényben felsoroltakon kívül minden olyan eszközt is igénybe vehet, amelyet jogszabály nem tilt.
A lobbilistáról való törlés és jogkövetkezményei
23.§
A lobbilistát vezető szerv a lobbiszervezetet törli a nyilvántartásból, ha tudomására jut, hogy a lobbiszervezet tevékenysége során az e törvényben foglalt rendelkezéseket megsértette.
24.§
(1) Ha az e törvényben meghatározott okok miatt a lobbiszervezetet a lobbilistáról törölték, a lobbiszervezet egy évig nem vehető fel ismét a listára.
(2) Ha a lobbiszervezet a (2) bekezdésben megjelölt határidő leteltét követően újból lobbilistára kerül és ismételten megszegi e törvény rendelkezéseit, a lobbilistát vezető szerv törli a nyilvántartásból. Ebben az esetben a lobbiszervezet öt évig nem vehető fel ismét a lobbilistára.
(3) A (2) bekezdésben foglaltak megfelelően irányadók a második esetben történt jogszabályszegést követő minden további e törvény szerinti jogszabálysértésre is.
(4) Az e törvény rendelkezéseit megsértő lobbista az első jogsértést követően egy évig, a következő jogsértés esetén öt évig nem végezhet lobbitevékenységet.
(5) Ha a lobbiszervezetet a lobbistáról törölték, illetőleg ha a lobbistát e tevékenységétől eltiltották, a lobbista köteles haladéktalanul leadni az igazolványát a lobbilistát vezető szervnél.
25.§
(1) A lobbilistát vezető szerv a lobbilistára való felvételről, illetőleg az onnan való törlésről alakszerű határozatot hoz.
(2) A lobbilistáról való törlésről szóló határozatát a lobbilistát vezető szerv – annak jogerőre emelkedését követően – a 14.§ (1) bekezdésében megjelölt hivatalos lapban vagy ennek hiányában a helyben szokásos módon közzéteszi.
(3) Az (1)-(2) bekezdést a lobbista eltiltására is megfelelően alkalmazni kell.
(4) A lobbilistát vezető szerv eljárására – az e törvényben nem szabályozott kérdésekben – az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvényt kell megfelelően alkalmazni.
Jogorvoslatok
26.§
(1) A lobbiszervezet a lobbilistára való felvétele iránti igényét elutasító, valamint a lobbilistáról való törlésével kapcsolatos döntés ellen, továbbá a lobbista tevékenységétől való eltiltást kimondó határozat ellen a döntés kézhezvételétől számított 15 napon belül bírósághoz fordulhat.
(2) A bíróság nemperes eljárásban, soron kívül jár el.
(3) A bíróság döntése ellen további jogorvoslatnak helye nincs.
Záró rendelkezések
27.§
Ez a törvény nem érinti azokat a külön jogszabályban, illetőleg az Országgyűlés Házszabályában foglalt jogosítványokat, amelyek a társadalmi és érdekképviseleti szerveket a jogszabály-előkészítéssel összefüggésben megilletik.
28.§
Ez a törvény a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba. Rendelkezéseit első ízben a lobbizással érintett szerv 2002. január 1-jétől kezdődő időszakra vonatkozó munkatervében szereplő ügyekre kell alkalmazni.
I N D O K O L Á S
a lobbizásról szóló törvényjavaslathoz
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
Az elmúlt évek tapasztalatai rámutatnak, hogy a jelenleginél áttekinthetőbbé és a köz számára átláthatóbbá kell tenni a jogszabályok előkészítésének és megalkotásának folyamatát, és az ennek során érvényesülő közhatalmi, társadalompolitikai, gazdasági és más érdekeket. Ennek érdekében meg kell vizsgálni a jogszabály-előkészítés egyeztetési mechanizmusának gyakorlati érvényesülését.
Mindezek alapján egy olyan rendszer kialakítása látszik szükségesnek, amely biztosítja a jogszabályok előkészítéséért felelős szervek, a jogalkotók, valamint a jogalkotás folyamatában a szabályozás tárgya szerint érintett és érdekelt szervezetek kapcsolatának áttekinthetőségét.
A fentieket felismerve a Kormány a korrupcióval szembeni átfogó stratégiájáról szóló 1023/2001.(III.14.)Korm. határozat 4. pontjában előírja, hogy meg kell vizsgálni egy önálló lobbitörvény megalkotásának szükségességét.
A lobbizásra vonatkozó szabályozás szükségességének megítéléséhez nélkülözhetetlen a lobbizás fogalmának legalább hozzávetőleges meghatározása. Lobbizás alatt azt a tevékenységet értjük, amely meghatározott érdekcsoport érdekeit szem előtt tartva valamely normatív állami döntés tartalmának befolyásolására irányul.
Nem vitatható, hogy közéletünkben a lobbizás jelen van, a hozzá fűződő értékítélet azonban alapvetően negatív. Sokan egyenlőségjelet tesznek a lobbizás és a korrupció között, mások úgy tartják, hogy ez a tevékenység valahol a legális és az illegális befolyásolás határmezsgyéjén mozog, de semmiképpen sem hordoz pozitív tartalmat.
Ezzel szemben egy valóban demokratikus társadalomban alapvető társadalmi igény, hogy a polgárok, vagy akár meghatározott szervezetek szabályozott módon részt vegyenek a számukra fontos jogszabályok létrehozásában olymódon, hogy véleményükről, érdekeikről, javaslataikról a jogalkotót tájékoztassák. Tudatosítani kell tehát, hogy a lobbizás érték, hiszen ha a szabályozással érintett társadalmi csoportok kellő hatékonysággal tudják érdekeiket a jog kínálta kereteken belül a döntés-előkészítés során megjeleníteni, az mindenképpen elősegítheti a döntéshez szükséges információs bázis bővítését. Ennek eredményeképpen pedig nagyobb az esélye, hogy a norma a valós folyamatokra épülve, azokat a kívánt irányba befolyásolva születik meg. A szabályozás “életszerűbbé” válása pedig nyilvánvalóan hozzájárul az életviszonyoknak megfelelő, szakszerű, hatékony és korszerű döntés meghozatalához, mely jelentősen növeli az önkéntes jogkövetés esélyét is.
A lobbi szervezetek közreműködésével folyó lobbizás a kifejtettek miatt nemhogy káros tevékenység, hanem a korszerű és helyes jogszabályok elfogadását messzemenően szolgáló, pozitív jelenség. Az informális, “színfalak mögött” zajló illegális nyomásgyakorlástól való egyértelmű elkülönítése azonban csak akkor valósulhat meg, ha a lobbizás a nyilvánosság előtt történik, abban az értelemben, hogy az e tevékenységet folytatók nyíltan felvállalják, hogy milyen ügy érdekében és kinél kísérelték meg az általuk fontosnak tartott célkitűzés érvényesítését.
A lobbizás szabályainak – a fentiekben kifejtett elveknek megfelelő – törvényi rögzítése éppen azt szolgálja, hogy ez a társadalmilag egyértelműen hasznos tevékenység jelentőségének megfelelő hangsúlyt és a jogalkotás folyamata nyilvánosságot kapjon.
Alapvető kérdés annak eldöntése, hogy a lobbizás szabályozása önálló törvényben, vagy esetleg egyes meglévő szabályok módosításával történjen meg. Ennek kapcsán indokolt áttekinteni a lobbizásra vonatkozó nemzetközi gyakorlatot, illetőleg a tárgykörrel összefüggő hazai szabályozást:
a) A lobbizás, mint az érdekérvényesítés sajátos formája, a világ minden országában jelen van, de önálló törvényben egyetlen európai államban sem szabályozzák. Az Amerikai Egyesült Államokban a lobbizás több évszázados hagyományokkal rendelkezik, és 1946 óta önálló törvény szól a tárgykörről, amelyet legutóbb 1995-ben vizsgáltak felül. A szabályozás szól a lobbisták jegyzékbe vételéről, melynek tartalmaznia kell a fontosabb adatok mellett azt is, hogy mennyit költött a lobbista, illetve megbízója a döntést befolyásoló tevékenységre. Az említett információkról meghatározott időszakonként külön jelentést kell készíteni.
Európában részletes szabályozás hiányában általában a parlamenti házszabályok tartalmaznak bizonyos szűk körű jogosítványokat a jogalkotás kapcsán a társadalmi szervezetek részére. Leggyakrabban a Parlamentek hivatalai vezetnek listát a szervezetekről, és belépőt biztosítanak számukra a plenáris ülésekre.
b) Magyarországon a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jtv.) több rendelkezése is biztosítja, hogy a jogalkotó megismerje a társadalmi, érdekképviseleti szervezetek véleményét a jogszabály-előkészítés során.
A Jtv. tehát az érdekképviseletre koncentráló struktúrában teszi lehetővé a társadalom különböző rétegei érdekeinek bevonását a döntési folyamatba. Vagyis, ha egy adott társadalmi érdekcsoport a Jtv. alapján kívánja érdekeit érvényesíteni, akkor a Jtv. követelményének megfelelő érdekszervezet létrehozása és működtetése útján nyer jogot az adott érdekcsoport a jogszabályi formát öltő döntések befolyásolására.
Az ismertetett rendszer nem biztosít ugyanakkor megfelelő teret a kevésbé formalizált, az érdekképviseleti rendszeren kívül működő, valójában az egyéni akciókra épülő érdekérvényesítésre. Indokolt lehetővé tenni, hogy – bizonyos törvényi feltételek mellett – bármely cég, jogi személy, de akár egyéni vállalkozó is felléphessen a jogalkotási folyamat során saját közvetlen érdekeinek érvényesítése érdekében, esetleg megbízottja közbejöttével.
A Jtv. szerinti érdekérvényesítés tehát egy sokkal közvetettebb érdekérvényesítést tesz lehetővé, ezt egészíthetné ki az a mechanizmus, amely a nem szervezetten megvalósuló érdekérvényesítést terelné jogi mederbe, megállapítván annak legális kereteit.
Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy egzakt kritériumok hiányában igen nehéz egyértelműen meghatározni az érdekelt társadalmi szervezetek körét. A gyakorlatban éppen ezért nagyrészt a jogalkotó szerv megítélésén múlik, hogy ezen a címen kit von be a jogszabály-előkészítés folyamatába. E fogyatékosság orvoslására is alkalmas lehet, ha az érdekérvényesítés a szabályozásban érintettek aktív fellépése nyomán történik.
A kifejtettekből egyértelmű, hogy a Jtv. szerinti érdekérvényesítés és a lobbitevékenység nem egymást kizáró, hanem egymást kiegészítő egyeztetési mechanizmust jelentenek. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy a lobbizás eszközrendszere jelentősen sokszínűbb, mint a Jtv.-ben található érdekérvényesítési eszközök.
c) A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994.(IX.30.)OGY határozata előírja, hogy jegyzéket kell vezetni azokról a társadalmi érdekképviseleti csoportokról, amelyek nyilvántartásba vételüket kérik, de a Házszabály ezen kívül nem biztosít a jogalkotás befolyásolására alkalmas jogosítványokat számukra.
A lobbizás fogalmi tisztázatlansága, a hozzá tapadó negatív értékítéletek egyfelől indokolttá teszik, hogy a tárgykörben az amerikai mintához hasonló részletes szabályozás szülessen, amely az alapvető fogalmi definíciókon túl tisztázná a lobbizás eszközrendszerét, a lobbisták és a célszervezetek jogosítványait. A tárgykörben másrészt önálló törvény megalkotása szükséges, mert a témakörhöz valamiképpen kapcsolódó hazai előírásokhoz a lobbizás szabályozása nem illeszthető, hiszen egy önálló, markáns sajátosságokkal bíró jogintézményről van szó, amelynek jogi keretei meghatározása önálló törvényhozói aktust igényel.
R É S Z L E T E S I N D O K O L Á S
Az 1. §-hoz
A törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) mindenekelőtt rögzíti az alapvető fogalmakat, elsősorban a lobbizás fogalmát. Lobbizás alatt azt a valamely társadalmi vagy gazdasági érdekcsoport nevében folytatott tevékenységet kell érteni, amely a törvényben rögzített eszközökkel az Országgyűlés, a Kormány, a kormánytagok, valamint a helyi önkormányzatok jogszabályai és az állami irányítás egyéb jogi eszközei tartalmának befolyásolására irányul. A lobbizás tehát kiterjed valamennyi jogalkotó szerv általános érvényű, normatív jellegű döntéseire, nem terjed ki azonban a jogalkotók egyedi döntéseire, pl. kinevezésekre, pályázatok elbírálására stb.
Az egyedi döntések mindig a vonatkozó jogszabályok keretei között születnek. Az egyedi döntés meghozatalát behatároló feltételrendszert tehát a jogszabályok rögzítik. Erre figyelemmel a jogi feltételrendszer kialakítása során indokolt lehetővé tenni, hogy az érdekeltek érdemben befolyást gyakorolhassanak az adott norma tartalmára. A konkrét ügyekre vonatkozó döntések az előzőekben vázolt részletesen szabályozott jogi eljárásrendnek megfelelően születnek meg, amelyek pontosan meghatározzák, hogy az eljárásban érintettek milyen jogosítványokkal és kötelezettségekkel és befolyásolási lehetőségekkel rendelkeznek. Ily módon rögzítettek azok a technikák is, amelyek az adott konkrét döntés tartalmát meghatározzák. Ezen túlmenő befolyásolási lehetőség biztosítása nem indokolt.
A 2. §-hoz
Fontos része a kialakítandó szabályozásnak az összeférhetetlenségi előírások meghatározása. A lobbitevékenység a civil kontroll sajátos megnyilvánulási formájának is felfogható, erre figyelemmel nyilvánvalóan nem indokolt lehetővé tenni, hogy az egyik állami szerv a másik állami szervnél ilyen tevékenységet folytathasson. Ennek megfelelően ki kell zárni, hogy az állami és a helyi önkormányzati szervek, illetve ezek tagjai, valamint a velük munkavégzésre irányuló bármilyen jogviszonyban álló személyek lobbizhassanak, hiszen ezeknek a szerveknek és tagjaiknak egymáshoz való viszonyát, döntéseik véleményezésének és befolyásolásának rendjét más jogszabályok határozzák meg. Ennélfogva nem lobbizhatnak az országgyűlési képviselők sem, akik ugyan érdekeket képviselnek a törvényhozás munkájában, ám ez nem a lobbi-tevékenység fogalmába, hanem a politizálás körébe tartozik. (Ez a megközelítés áll összhangban pl. az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségi szabályaival is.)
Külön szólni kell arról is, hogy miért nem indokolt lehetővé tenni az önkormányzatok részére a központi jogszabályok kialakítása során a lobbitevékenység lehetőségét. Az önkormányzatok a tág értelemben vett állami szféra részét képezik, ezért az előzőekben is ismertetett elvek fényében ellentmondásos lenne az önkormányzatok részére a lobbizás lehetőségének biztosítása. Ezen túlmenően a Jtv. széleskörű lehetőséget nyújt az önkormányzatok részére az őket érintő jogszabályok véleményezésére. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá az sem, hogy a törvényalkotási folyamatban az országgyűlési képviselők által a helyi érdekek képviselete is megvalósul.
A 3. §-hoz
A Javaslat meghatározza azokat az általános kereteket, amelyek között a lobbizás végezhető. Alapvető szempont, hogy a lobbizás csak a jogszabályokat betartva folytatható, e tevékenység nem irányulhat a jogszabályok megkerülésére. Hangsúlyozni kell, hogy a törvényben meghatározottakon túlmenően tilos bármilyen vagyoni vagy pénzben kifejezhető előny nyújtása a lobbizással érintett szerv, illetve annak tagja (alkalmazottja részére).
A Javaslat e szabálya az ún. “zéró tolerancia elvét” követi. A szóbanforgó megoldás egyfelöl azt szolgálja, hogy a tőkeerős lobbiszervezetek ne kerüljenek indokolatlan elönybe az érdekérvényesítés kapcsán, vagyis biztosítja a lobbiszervezetek közötti esélyegyenlőséget. Ezen túlmenően kizárja annak lehetőségét, hogy a normaalkotó szerv döntésének objektivítása azon az alapon megkérdőjelezhető legyen, hogy valamely a szabályozásban érdeltelttől anyagi előnyhöz jutott.
A Javaslat lehetőséget biztosít arra is, hogy az érdekét érvényesíteni kívánó ne saját maga lobbizzon, hanem helyette megbízás alapján más végezzen ilyen tevékenységet. A gyakorlat ugyanis bizonyította, hogy a lobbizás, amely felöleli a jogalkotás folyamatának figyelemmel kísérését, és az érdekek megjelenítését, komoly szakértelmet is megkíván. Ezért indokolt lehetővé tenni, hogy a normaalkotást befolyásolni kívánó érdekcsoportok e tevékenységük végzésére erre szakosodott cégeket, egyéni vállalkozókat alkalmazhassanak, hiszen ez nagymértékben hozzájárulhat a minél eredményesebb érdekérvényesítéshez.
A megbízók érdekeit védő fontos rendelkezés, hogy a lobbiszervezet egy adott ügyben nem képviselhet egymással ellentétes lobbicélokat.
A 4-10. §-hoz
A közélet tisztaságának nélkülözhetetlen eleme, hogy mindenki számára nyilvánvaló legyen, hogy az egyes döntéseket mely érdekcsoportok kívánják befolyásolni, és azok milyen eszközöket alkalmaznak érdekeik érvényesítésére.
Ennek megfelelően a lobbitevékenység folytatásának két alapvető előfeltétele van. Az egyik az, hogy az ilyen tevékenységet folytatni kívánó társadalmi szervezet, gazdasági társaság, egyéni vállalkozó a reá vonatkozó szabályok szerint szabályszerűen megalakult legyen. Ezen túlmenően lobbitevékenységet csak olyan szervezet végezhet, amelyet az erre szolgáló nyilvántartásba felvettek. Ilyen nyilvántartást vezetne az Országgyűlés Hivatala a Parlament jogalkotó tevékenységére irányuló lobbizás esetén, a Miniszterelnöki Hivatal a Kormány és a kormánytagok jogalkotó és jogszabály-előkészítő tevékenységére irányuló lobbizás esetén, a helyi önkormányzatok jogalkotó tevékenységére irányuló lobbizás esetén pedig az érintett megyei (fővárosi) önkormányzatok. A nyilvántartásba vételre irányuló igényben a szervezet fontosabb adatai mellett meg kell jelölni többek között azt, hogy mely döntések körét kívánja a lobbizó befolyásolni.
A bejelentendő adatok körének meghatározásával a Javaslat egyrészt figyelemmel van arra, hogy a lobbiszervezetek számára ne okozzon fölösleges többletterhet, ugyanakkor lehetővé tegye a lobbiszervezet beazonosíthatóságát és tevékenysége irányának megállapíthatóságát.
A szükséges adatokat szolgáltató és szabályosan megalakult szervet a lobbilistára fel kell venni, a lobbilistát vezető hivatalnak tehát e tekintetben nincs mérlegelési joga. Ahhoz, hogy a lobbista tevékenysége során kétséget kizáróan igazolni tudja személyét és azt, hogy nyilvántartásba vették, a hivatal arcképes igazolványt állít ki számára.
A Javaslat annak érdekében, hogy a nyilvántartás az aktuális adatokat tartalmazza előírja a nyilvántartásba bejegyzett adatok megváltozása esetére is lobbiszervezet bejelentési kötelezettségét.
A 11-14. §-hoz
A lobbilistán szereplőknek félévente tájékozatót kell készíteniük tevékenységükről. Ebben egyebek mellett szerepeltetni kell a lobbizással befolyásolni szándékozott döntéssel kapcsolatos lobbicélokat, illetve a célok érvényesítéséhez felhasznált eszközöket, személyes kapcsolatfelvételt.
Abban az esetben is kell a lobbizónak tájékoztatót készítenie, (természetesen csak a legutóbbi tájékoztató óta eltelt időszakról), ha meg kívánja szüntetni tevékenységét.
Miután a lobbizás szabályozásának egyik fő indoka az átlátható viszonyok megteremtése, ezért a lobbilisták és a lobbiszervezetek tájékoztatói nyilvánosak, vagyis azokba bárki betekinthet, és a nyilvántartást vezető hivatal félévente nyilvánosságra hozza őket a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a helyi önkormányzatok jogalkotását befolyásolni kívánó lobbiszervezetek listáját pedig a megyei, fővárosi önkormányzatok hivatalos lapjaiban.
A 15-22. §-hoz
A Javaslat szabályozza azokat az eszközöket, amelyeket a lobbiszervezet e tevékenysége során a közhatalmi döntések befolyásolása céljából igénybe vehet. Miután a lobbizás eszközrendszere rendkívül sokszínű, gyakorlatilag felleltározhatatlan, a Javaslat azt a szabályozási módszert követi, hogy felsorolja azokat az eszközöket, amelyek a legtipikusabbaknak tekinthetők. Ezen túlmenően ugyanakkor utalást tartalmaz arra vonatkozóan, hogy a lobbizás során minden olyan eszköz alkalmazása megengedett, amely nem ütközik jogszabályi tilalomba.
Az eszközrendszer szabályozása kapcsán különös figyelmet fordít a Javaslat arra, hogy egyenlő esélyeket biztosítson valamennyi lobbizást folytató számára, ugyanakkor megteremti azokat a garanciákat is, amelyek a befolyásolni kívánt szervezetek, vagyis a “célszervezetek” fogadókészségét is garantálják. Ha ugyanis nincs valódi esély a párbeszéd kialakulására, az érdekkijárást folytatóknak továbbra sem lesz érdekük, hogy nyíltan felvállalják az általuk képviselt célkitűzéseket.
Az eredményes lobbitevékenység előfeltétele, hogy az érintetteknek az érdekkörükbe tartozó döntésekkel kapcsolatban szükséges információkkal rendelkezzenek. A Javaslat ezért előírja, hogy a normaalkotó szervek a törvény hatálya alá tartozó döntéseikre vonatkozó munkatervüket – amennyiben ilyet készítenek – félévente hozzák nyilvánosságra az előkészítésért felelős személyek megjelölésével. Ily módon a lobbiszervezet jelezheti, hogy mely döntésekkel összefüggésben kíván lobbizni. A döntés tervezetét – írásbeli észrevételezésre – el kell küldeni annak a lobbiszervezetnek, amely jelezte, hogy érdekelt a jogszabály megalkotásában.
Ki kell emelni, hogy a Javaslat – a törvényban pontosan rögzített feltételek mellett – a befolyásolni kívánt szervezet számára kötelezővé teszi a személyes kapcsolatfelvételt a lobbiszervezettel, amennyiben az ezt igényli és az adott döntéssel kapcsolatban korábban véleményét írásban kifejtette. E szabályozás indoka, hogy a nézetek közvetlen ütköztetése olyan aspektusokra is ráirányíthatja a figyelmet, amelyek az írásbeli véleményezés kapcsán esetleg elsikkadnának.
Nem indokolt kizárni, hogy a kötelező meghallgatás intézményén túlmenően a lobbiszervezet képviselője további személyes megbeszélést kezdeményezzen a lobbitevékenységgel érintett szerv tagjával, képviselőjével. Ez utóbbi esetben azonban a kezdeményezés elfogadását a tervezet a megkeresett mérlegelésére bízza. Ellenkező megoldás ellehetetlenítené a döntéshozó szerv munkáját. A megkeresett személynek, amennyiben a törvény számára nem engedélyezi a lobbizókkal való közvetlen kapcsolattartást, el kell utasítania a kérést, és tájékoztatnia kell a jogalkotó szerv vezetőjét, aki ezt követően dönt a kapcsolat felvételéről.
A lobbiszervezeteknek lehetőségük nyílik arra is, hogy meghatározott jogalkotási feladattal összefüggő háttéranyagokkal, kiadványokat lássák el a jogalkotó szerveket, illetve a döntéshozókat a minél részletesebb szakmai jellegű tájékoztatás céljából, tudományos tanácskozásra hívják meg, ám költségeiket a pártatlanság, az objektivitás és az egyenlő esélyek elveinek figyelembevételével nem téríthetik meg. Ezen túlmenően korrupciós kiskapu nyílna, ha biztosítanánk a lobbiszervezetek részére, hogy bármilyen előnyben részesítsék a döntéshozót.
A nyilvántartást vezető hivatal a lobbista számára arcképes igazolványt állít ki, amellyel érdekképviseleti tevékenysége során kétséget kizáróan igazolni tudja személyét és azt, hogy nyilvántartásba vették. Igazolványa felmutatásával jogosult lesz az előzetesen egyeztetett időpontban a lobbizással érintett szerv helyiségeibe belépni és engedéllyel az adott döntés előkészítésével összefüggő iratokat megtekinteni. Azon a napon, amikor a lobbizásával összefüggő ügyet tárgyalja az Országgyűlés plenáris ülése, igazolványa felmutatásával beléphet az Országházba.
A 23-25. §-hoz
A törvényben szabályozni kell azokat az eseteket is, ha a lobbitevékenységet folytató szervezet megszegi a törvényi előírásokat. Ilyen eset lehet pl. ha meg nem engedett eszközökkel lobbizik vagy nem tartja be a tájékoztatóhoz kapcsolódó szabályokat. A szóbanforgó normasértések esetén a lobbiszervezetet törölni kell a nyilvántartásból azzal, hogy az érintett szervezet egy évig nem igényelheti a lobbilistára való ismételt felvételét. A második és minden további törvényszegés elkövetése esetén pedig öt év lesz a “várakozási idő”.
A 26. §-hoz
Garanciális szempontból megfelelő jogorvoslatot ad a törvénytervezet a lobbilistára való felvétel megtagadása vagy az onnan való törlést kimondó határozat ellen, melynek kézhezvételétől számított 15 napon belül az érdekelt bírósághoz fordulhat. A bíróság nemperes eljárásban, soron kívül jár el.
A 27-28. §-hoz
A záró rendelkezések egyrészt a hatályalépés időpontját határozzák meg, másrészt világossá teszik, hogy a Javaslat nem érinti azokat a jogosítványokat, amelyeket a hatályos szabályok a jogszabályok véleményezése kapcsán megfogalmaznak.
